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La vicenda delle quote latte
Analisi di
Iole Tammaro

A cura di
Francesco Boccia, coordinatore delle Commissioni Economiche del Pd alla Camera

Introduzione e sintesi

Quella delle quote latte si configura come una delle gestioni più fallimentari del nostro Paese nei
confronti dell’Unione europea.

Il regime delle quote latte ideato e strutturato nell’ambito dei negoziati del 1983 per la definizione
del mercato unico del latte nasce con una intrinseca debolezza delle posizioni italiane che, con
difficoltà, trattano per un quantitativo di produzione lattiero-casearia ben al di sotto della effettiva
produzione nazionale. La quota attribuita all’Italia è di molto inferiore anche al consumo interno di
latte; infatti la produzione copre solo il 57% dei consumi, mentre il restante 43% è sopperito da latte
di provenienza estera. Le penalizzazioni per l’economia italiana sono molto pesanti, con effetti
rilevanti sulla bilancia dei pagamenti e sui consumatori finali, costretti a pagare un “prezzo
consumo” maggiorato dal costo di trasporto. A livello di sistema gli effetti sono ancora più
penalizzanti negando lo sviluppo di un settore qualificante per l’economia agricola nazionale e
riducendo le prospettive occupazionali, soprattutto giovanili, perché la rigidità del regime
vincolistico e l’entità della quota italiana non consentono di prevedere nuovi insediamenti.
Gli effetti più perversi del delta tra la quota assegnata dalla Comunità ed il consumo interno si
ravvisano nella penalizzazione a cui vengono sottoposti i prodotti di maggior pregio del nostro
comparto agroalimentare. 1

L’aumento delle quote attribuite, nel corso degli anni, all’Italia da parte dell’Unione europea ha solo
in parte attenuato la problematica esposta. 2 Sul versante interno si è invece consolidata una volontà
politica, che l’ultimo governo Lega-Pdl ha tutelato e portato alle estreme conseguenze, incline più a
rinviare che ad assumere decisioni definitive e a non risolvere il problema di fondo dell’effettivo
pagamento, da parte dei produttori in esubero, del prelievo supplementare da loro dovuto. I
perduranti comportamenti dilatori riguardo la concreta riscossione dei prelievi a carico dei
produttori hanno aggravato sempre più la situazione e radicato nei produttori eccedentari
l’aspettativa per una qualsivoglia soluzione che riconosca loro il “diritto” di produrre in eccedenza e
ponga a carico della collettività l’onere per i prelievi supplementari trattenuti dalla Comunità.

1 Per approfondimenti si veda la Relazione della Commissione governativa di indagine sulle quote latte istituita ai
sensi dell’art. 7, d.l. 31 gennaio 1997, n. 11, aprile-agosto 1997
2 Corte dei Conti, Relazione sulle Quote latte: la gestione degli interventi di recupero delle somme pagate dallo Stato
in luogo degli allevatori per eccesso di produzione, novembre 2012.

Infatti il complesso del debito per prelievo supplementare del latte è stato detratto dalla
Commissione europea, nel corso degli anni di riferimento, agli anticipi mensili FEOAGA- Garanzia
assegnati all'Italia in attuazione della Politica agricola comune.

La conseguenza finanziaria di tale gestione è un esborso complessivo nei confronti dell'Unione
europea di oltre 4,4 miliardi di euro, di cui, il recuperato effettivo è trascurabile e non raggiunge i
430 milioni di euro, pari al 9,77%.

Il Governo di centrodestra e la Lega ha antiche e precise responsabilità nella gestione delle quote
latte perché ha sempre ostacolato la riscossione del debito sulle quote latte e incrementato le
possibilità che il recupero del prelievo divenga sempre più a rischio. Tutto ciò è stato ottenuto
mediante il rallentamento o lo stallo delle procedure - dovuti anche alle proroghe legislative della
rateizzazione – con l’obiettivo di una probabile traslazione dell'onere finanziario dagli allevatori
inadempienti alla generalità dei contribuenti. Addirittura nel 2003 Tremonti bloccò una trattativa
fiscale in sede Ecofin per tutelare gli interessi degli allevatori.

Che vi sia un interesse particolare e inspiegabile è confermato dalla grave disposizione introdotta
con il decreto legge 5/2009 (quella della seconda rateizzazione) che ha determinato una sospensione
generalizzata delle procedure di riscossione in atto nell'attesa, durata più di due anni, di una messa a
punto della nuova disciplina ivi prevista che attribuisce l'attività della riscossione delle multe sulle
quote latte ad Agea e non più ad Equitalia individuando una procedura coattiva diversa dal ruolo.
Solo con la legge di stabilità 2013 (L. 228/2012) la riscossione delle multe è stata di nuovo affidata
ad Equitalia con il preciso incarico di riscuotere crediti per oltre 700 milioni di euro.

1. Importo generale dei prelievi supplementari e i costi per lo Stato.

Dalla relazione della Corte dei Conti del febbraio 20123 emerge che, con riferimento alle tredici
campagne lattiero-casearie dal 1995/1996 al 2007/2008, gli esuberi produttivi riscontrati nelle
campagne medesime sono costati all’Italia 4,4 miliardi di euro. Di tale esborso il recuperato
effettivo è trascurabile e, dai dati della Corte dei Conti e della Ragioneria generale dello Stato, non
raggiunge i 430 milioni di euro, pari al 9,77%.4 (tab n. 1. stato della riscossione)

Per il periodo precedente la campagna 1995/1996, l’onere del prelievo, pari a 1,863 miliardi di
euro, si è scaricato interamente sull’erario (e quindi sulla collettività), mentre dei rimanenti
2,537 miliardi di euro, già versati dall’Italia alla Commissione europea, 2,263 miliardi di euro
dovrebbero essere oggetto di procedure di recupero. Pertanto, già quasi 300 milioni risultano
irrecuperabili, secondo l’AGEA.
tab n. 1. stato della riscossione

3 Op. cit.
4 Relazione Corte dei Conti novembre 2012, op.cit. e nota n. 23120 del 21/3/2012 del Ministero dell’economia e delle
finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

In realtà, come rilevato dal Commissario alle quote latte Paolo Gulinelli, risulterebbero
effettivamente esigibili “solo” 800 milioni di euro.

Infatti il 27 novembre 2012, il Commissario alle quote latte in una intervista su Agrapress ha
affermato che
“il prelievo complessivamente richiesto ai produttori in questi quindici anni ammonta a 2.263
milioni di euro di cui ne sono stati riscossi solo 246 e altri 346 milioni sono in rateizzazione con la
legge n. 119/2003.
175 milioni sono ormai irrecuperabili per fallimento, per incapacità definitiva di versare, per
sentenza di annullamento. Restano quindi da riscuotere circa 1.500 milioni, di cui 700 non sono
al momento esigibili a causa di sospensive giurisdizionali mentre 800 sono esigibili.
L'Agea – conclude Gulinelli - ha intimato il pagamento del prelievo esigibile ai circa 2.000
produttori coinvolti. 600 di loro deve pagare somme superiori a 300.000 euro, cioè la gran parte del
debito.”

Se le stime del commissario Gulinelli fossero confermate, ad oggi, la collettività del Paese ha
sostenuto il costo delle quote latte per oltre l’80 per cento dell’importo complessivo, ossia per
3,6 miliardi di euro.

1.1 Riscossione prelievo rateizzato

Prima rateizzazione L. 119/2003 (Alemanno) - L’Agea riferisce di richieste pari a 15.433 aziende
per un importo pari a 346 milioni di euro, a fronte di 23.141 aziende debitrici, per un importo pari a
1.009 milioni di euro, con una adesione di circa i 2/3 delle aziende e di poco più di 1/3 del prelievo
totale. Ad oggi gli introiti della prima rateizzazione sono pari a 201 milioni di euro.

Al riguardo si ricorda che tale rateizzazione avviene a seguito di un accordo con la Commissione
europea che “in via eccezionale” ha considerato compatibile con il mercato europeo (ossia non aiuto
di Stato) l’aiuto concesso dalla Repubblica italiana ai produttori di latte eccedentari sostituendosi ad

essi nel pagamento degli importi dovuti all’Unione a titolo di prelievo supplementare sul latte e
consentendo agli stessi produttori di estinguere il debito mediante pagamenti differiti, senza
interessi, scaglionati in massimo 14 anni, mediante rate annuali di pari importo dal 1 gennaio 2004,
come risulta dalla decisione del Consiglio del 16 luglio 2003, n. 2003/530/Ce.

Tale accordo vide l’allora Ministro Tremonti bloccare le trattative in sede di consiglio Ecofin
relative all’’armonizzazione sui risparmi dei cittadini non residenti e la tassazione dei prodotti
energetici subordinandone l’approvazione al consenso UE ad un condono delle multe da pagare per
le quote latte.
L’Italia di Tremonti subordinava gli interessi generali a quelli di una ristretta minoranza di
produttori di latte fuori legge senza alcuna visione strategica su quelle che potevano essere le
esigenze competitive del sistema Paese.

In più tale concessione ha l’immediato effetto di caricare sulle spalle del Paese un debito di euro
1.386.475.250 poiché l’articolo 2 paragrafo 1 della citata decisione Ue n. 2003/530/Ce dispone che
“La concessione dell'aiuto di cui all'articolo 1 è condizionata alla dichiarazione dell'Italia al
Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG) dell'importo di 1. 386 .475 .250
EUR, corrisponde al prelievo totale per i periodi di cui all'articolo 1.”

In pratica la Lega ha curato l’interesse di pochi e scaricato sull’intera collettività e sulle prospettiva
di crescita e sviluppo del comparto primario i costi del beneficio. Infatti il FEAOG ( ora FEASR)
finanzia la Politica Agricola Comune e quindi l’intero comparto primario.

Seconda rateizzazione DL 5/2009, L. 33/2009 (Zaia) – Le sottoscrizioni alla seconda
rateizzazione sono modeste. Su un importo esigibile dallo Stato di 515 milioni di euro sono stati
sottoscritti contratti di rateizzazione per soli 86 milioni di euro. Di tali importi ad oggi sono stati
recuperati solo 4 milioni di euro. Tuttavia come meglio si vedrà di seguito, il decreto legge Zaia
ha previsto disposizioni di particolare favore nei confronti degli allevatori lavoratori eccedentari.

In violazione alla normativa dell’Unione europea, inoltre, gli allevatori eccedentari, hanno fruito di
due proroghe nei pagamenti del piano di rateizzazione. Il costo del rinvio posto a carico dello
Stato5 è stato calcolato da Agea pari a 127.814 euro.

1.2 Stato della riscossione del prelievo non rateizzato

La Commissione europea ha ripetutamente espresso la propria insoddisfazione nei confronti
dell’estrema lentezza dei progressi compiuti nella riscossione dei prelievi legati alle quote latte 6 e
sostiene che le attuali modalità di recupero dei prelievi andrebbero nettamente migliorate. In
assenza di informazioni sufficientemente dettagliate la Commissione dichiara che non è in grado di
monitorare correttamente la situazione relativa alla riscossione della parte dei prelievi dovuti dai
produttori che non hanno aderito al regime di pagamento rateizzato.
L’importo è ingente, pari a 1.585,57 milioni di euro. Tuttavia già oltre 175 milioni di euro non
sono più esigibili. La tabella seguente (tab. n. 2) ricostruisce il prelievo ancora da riscuotere.

Tab. n. 2: prelievo da riscuotere non rateizzato per tipologia (mln di euro)

5 L’Italia ha proposto alla Commissione che tale costo venisse contabilizzato come aiuto de minimis verso i beneficiari
delle proroghe.
6 Commissione europea, Relazione della Commissione al Consiglio relativa alla valutazione della situazione
comunicata dall’Italia alla Commissione e al Consiglio in merito al recupero del prelievo supplementare dovuto dai
produttori di latte per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 del 27/04/2012.

2. Le responsabilità della Lega

2.1 Il decreto legge n. 5 del 2009 (L. 33/2009)

Con tale decreto approvato a colpi di fiducia e chiudendo ogni possibilità di dibattito in seno al
Parlamento, la Lega, che aveva occupato il dicastero agricolo con Zaia, definisce un secondo piano
di rateizzazione – comprensivo di una quota interessi (e pertanto per la UE non si configura come
aiuto di Stato) – per somme non inferiori a 25.000 euro del prelievo supplementare accumulato dal
periodo 1995/1996 al periodo 2008/2009.

Tale disposizione è stata oggetto di dura critica da parte del Ministero delle politiche agricole, nella
nota n 232 del 13 gennaio 2012, in quanto “uno dei risultati più evidenti (…) è stato quello di
rallentare la riscossione già avviata dei prelievi, attraverso la sospensione delle riscossioni
coattive. In base alla stessa legge, le riscossioni coattive potranno essere riavviate solo con
procedure da attivare ex novo in sede giurisdizionale, che comporteranno costi aggiuntivi per
l’amministrazione e saranno più lente e, probabilmente, inefficaci. In tale contesto, il decreto che il
Ministro dell’economia e delle finanze dovrebbe emanare entri il 31 dicembre 2011 (in realtà
emanato con un anno di ritardo il 12 novembre 2012 ndr.) (..) può rappresentare un apporto
positivo solo nella misura in cui riesce a colmare un vuoto normativo (durato quindi oltre due
anni! Ndr). Permane, tuttavia, l’ambiguità e l’inadeguatezza dell’attuale normativa, ai fini della
puntuale riscossione dei prelievi arretrati.”

La legge se non risolve nulla dalla parte della riscossione dei debiti, dall’altra prevede disposizioni
di particolare favore nei confronti degli allevatori eccedentari. Tali disposizioni sono state oggetto
di critica della Corte dei conti avendo “aperto la partecipazione alle operazioni di restituzione (del

prelievo pagato in eccesso derivante dall’aumento delle nuove quote lattiere ricevute dalla UE ndr.)
di cui in precedenza potevano beneficiare solo i produttori in regola con i pagamenti dei prelievi
mensili – anche a favore dei produttori non in regola con i pagamenti mensili e che o hanno
prodotto più del doppio delle loro quote o non erano titolari di quota: in ambedue i casi, in
precdenza, esclusi dal beneficio.”7

La Confederazione delle cooperative italiane, citata dalla Corte dei conti nella sua relazione del
novembre 2012 sulla vicenda delle quote latte individua precise responsabilità che si ritiene utile
inserire per esteso.

“La legge 33 con l’obiettivo dichiarato risolvere la questione delle quote latte:

- ha assegnato agli splafonatori una parte consistente delle nuove quote latte che l’Italia ha
ricevuto dall’Ue (3,88 milioni di quintali su 8 milioni di quintali ricevuti dalla UE)
- ha garantito agli splafonatori, nell’ambito della compensazione nazionale di fine
campagna, la copertura della produzione effettiva 2007/2008, comprendente un volume
consistente di produzione extra quota (quasi 3 milioni di quintali);
- ha relegato i produttori storicamente rispettosi delle normative in una fascia di
compensazione successiva rispetto a quella degli splafonatori con la previsione della
riscossione automatica dell’intero prelievo supplementare in caso di superamento della
quota individuale di oltre il 6%, che è da considerare fisiologico.

Non si può non sottolineare che i produttori italiani (quelli in regola) sono stati gravemente e
doppiamente discriminati dalla nuova riforma, in primis perché non sono stati i destinatari
esclusivi delle nuove assegnazioni comunitarie, come avviene per i produttori degli altri 26
paesi europei, in secondo luogo perché sono stati oggetto di misure aggiuntive chiaramente
punitive sul fronte della compensazione. Nel nostro Paese la stragrande maggioranza degli
allevatori ha rispettato le normative ha speso complessivamente 1.000 miliardi di vecchie lire
per acquistare quote; gli splafonatori invece, costituiti da un nucleo di 650 allevatori
irriducibili, debitori di una multa esigibile, di circa 700 milioni di euro, a distanza di più di
tre anni e mezzo dalla riforma del 2009, continuano a mantenere le quote ricevute in
assegnazione gratuita e a sottrarsi al pagamento delle multe, che era la contropartita per la
conservazione delle quote.
Questa situazione è stata determinata da una serie di successive proroghe dei termini per il
versamento (decisa costantemente con il sistema della fiducia posta dal Governo) sui quali
l’Unione europea ha attivato una procedura di infrazione.8

Peraltro, al contrario, la Ragioneria generale dello stato rileva che non è stata data attuazione
alla norma di perequazione verso i produttori che si sono messi in regola rispetto a coloro che
hanno beneficiato di quote integrative a titolo gratuito.9

2.2 Le proroghe

Con riferimento alle rateizzazioni accettate dai produttori, l’articolo 40-bis del decreto legge 31
maggio 2010, n. 78 (L. 122/2010) e l’articolo 2, comma 12 duodecies del decreto legge 29 dicembre

7 Sez. cont. Affari comunitari ed internazionali, delib. n. 8/2011, I rapporti finanziari con l’Unione europea e
l’utilizzazione dei fondi comunitari al 31 dicembre 2009.
8 Nota n. 4682 del 31 ottobre 2012 della Confereazione cooperative italiane (Confcooperative – Fedagri).
Relazione Corte dei Conti novembre 2012, op.cit, pag 17
9 Nota n. 83059 del 2 novembre 2011 del MEF, Dipartimento Ragioneria generale dello Stato.

2010, n. 225 (L. 10/2011) hanno prorogato la scadenza del versamento della prima rata fissata per il
30 giugno 2010, prima al 31 dicembre 2010 e, poi, al 30 giugno 2011.

La Commissione sul punto ha, avviato, nei confronti dell’Italia una procedura di infrazione per aiuti
di Stato in relazione alle rateizzazioni derivanti dalla legge 113/2003. “Tale proroga è, infatti, in
contrasto con la decisione 2003/530/Ce del Consiglio, ai sensi del quale le rate devono essere
versate con cadenza annuale, e configura, quindi un aiuto di Stato nuovo e illegittimo (..)”10

Sotto il profilo economico la Corte dei conti rileva che “le proroghe hanno una rilevanza limitata
agli interessi connessi al differimento delle rate, le quali, nel loro complesso ammontano a circa
5,2 milioni di euro. Senonchè, proprio la modesta portata dell’ennesimo beneficio concesso agli
allevatori rende sproporzionata la misura in rapporto ai suoi effetti negativi, comportando questa
una serie innumerevole di adempimenti amministrativi giustificativi dell’aiuto de minimis nei
confronti degli organismi comunitari.” 11

Infatti il Ministero dell’agricoltura consapevole che la proroga rappresenta un aiuto di Stato “ha
proposto di imputare l’aiuto (..) al regime del de minimis e, pertanto, anche alla luce dell’esiguità
degli importi interessati (…) non risultano adottati ulteriori atti formali da parte della
Commissione europea.”12

Recentemente, in contrasto con lo spirito della legislazione dell’Unione, una ulteriore disposizione
normativa (art. 1, c 4, d.l. 2/2/2012, n. 16) è stata interpretata nel senso di procrastinare la
riscossione del prelievo dovuto. Secondo il Commissario straordinario per le quote latte la norma
“sembrerebbe permettere a coloro i quali non abbiano rispettato i termini fissati per la rateizzazione
ex lege n. 33/2009 di non incorrere nella sanzione della revoca della quota.”13

10 Commissione europea, Relazione del 27 aprile 2012, op. cit.
11 Relazione Corte dei Conti novembre 2012, op.cit, pag 19
12 Nota n. 587 del 24 ottobre 2012 del MIPAAF
13 Nota n. cslu/2012/6 del 16 ottobre 2012

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Quote latte: 5 anni di denunce e proposte del PD

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