ݺߣ

ݺߣShare a Scribd company logo

ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐ (ชุดที่ 1 ภาคแนวคิด)

•
•
Pim-Ngarm Mudha
Pim-Ngarm Mudha

ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐในการนำนโยบายไปปฏิบัติ (ชุดที่ 1 ภาคแนวคิด) บรรยายโดย ศ.ดร.เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ วิชา รม.632 โครงการปริญญาโทสาขาวิชาการเมือง การปกครองสำหรับนักบริหาร คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

1 of 54
Download to read offline
หัวข้อ ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐในการนา นโยบายไปปฏิบัติ (ชุดที่ 1 ภาคแนวคิด) บรรยายโดย ศ.ดร.เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ วิชา รม.632 โครงการปริญญาโทสาขาวิชาการเมือง การปกครอง สาหรับนักบริหาร คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ภาคเรียนที่ 1/2558 1
หัวข้อบรรยาย 1. ทบทวนความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ 2. หลักเหตุผลและการเมืองในนโยบายสาธารณะ 3. การเมืองในนโยบายสาธารณะ 4. กรอบการวิเคราะห์การเมืองในนโยบายสาธารณะ 5. การนานโยบายไปปฏิบัติ 6. กรอบการวิเคราะห์การนานโยบายไปปฏิบัติ 7. ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐในการนา นโยบายไปปฏิบัติ 2
8. กรณีตัวอย่างความขัดแย้ง : การสร้างบ่อบาบัด น้าเสียรวมของไทย 9. กรณีตัวอย่างความขัดแย้งใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้นใน สังคมไทย เช่น กรณีนโยบายการจัดการน้า เป็นต้น 3
หัวข้อที่ 1 ทบทวนความรู้เบื้องต้น 1.1 ความหมายของนโยบายสาธารณะ นโยบายสาธารณะ คือ แนวทางที่รัฐบาลหรือผู้มีอานาจ ตั้งใจจะทาหรือเลือกที่จะทา - ตั้งใจ หมายถึง เจาะจงที่จะทา อาจไม่มีการศึกษา เปรียบเทียบตามหลักเหตุผลเลยก็ได้ - เลือก หมายถึง มีการคิดถึงนโยบายและทางเลือก หลายทาง อาจมีการคิดวิเคราะห์เชิงเหตุผลด้วย 4
1.2 ตัวอย่างนโยบายของรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ & รัฐบาล คสช. ที่แถลงต่อรัฐสภา/สภานิติบัญญัติแห่งชาติ 5
1.3 นโยบายสาธารณะมีทั้งแนวทางกว้าง ๆ และสาเร็จรูป หมายถึงมีทั้งที่ยังเอาไปปฏิบัติไม่ได้ทันที กับที่มีรายละเอียด พร้อมที่จะเอาไปปฏิบัติได้เลย แต่นโยบายส่วนใหญ่เป็นแนวทางกว้าง ๆ จึงต้องมี กระบวนการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งเป็นกระบวนการ ที่สาคัญมาก เพราะหากไม่มีการแปลงนโยบายจะไม่เกิดการ ปฏิบัติ จากการศึกษาของ McLaughlin เมื่อ ค.ศ. 1987 พบว่า นโยบายส่วนใหญ่ 90% ล้มเหลวเพราะไม่มีการปฏิบัติ หรือ ที่เรียกว่า “ปัญหา Non-implementation” 6
1.4 กระบวนการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ 7 นโยบาย โครงการ แผนงาน แผน
ระบบการพัฒนาของประเทศ แผนพัฒนาระยะยาว/ปานกลางแห่งชาติ (National Development Plan) นโยบายการพัฒนา (Development Policy) แผนสาขา (Sectoral Plan) โครงการพัฒนา (development Project) แผนพื้นที่ (Area Plan or Spatial Plan) 8
พื้นที่ สาขา ก. ข. ค. ง. จ. เกษตร อุตสาหกรรม ศึกษา สาธารณสุข เคหะ ขนส่ง อื่น ๆ โครงการ 1 โครงการ 4 โครงการ 2 โครงการ 3 9
หัวข้อที่ 2 หลักเหตุผลและการเมืองในนโยบาย 10 ปัญหา ความต้องการ พัฒนา การพิจารณาปัญหา และหาทางแก้ไข นโยบาย การนานโยบายไป ปฏิบัติ
ดูตัวอย่างปัญหานโยบายจากโครงการ TVA 11
ขั้นตอนของกระบวนนโยบายล้วนมีการเมือง เป็นเรื่องพลังอานาจของกลุ่มผลประโยชน์ที่จะเข้ามาผลักดัน ในแต่ละขั้น สมัยก่อนมี 3 กลุ่ม แต่ปัจจุบันนับตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา มีกลุ่มที่สี่เพิ่มเข้ามา กลายเป็นกลุ่มที่มีบทบาท สาคัญ 1. กลุ่มนักการเมือง 2. กลุ่มนักธุรกิจ 3. กลุ่มข้าราชการ 4. กลุ่มภาคประชาชน 12
กระบวนนโยบายจึงเป็นการเมือง และสนามแห่งความ ร่วมมือ การต่อสู้ และความขัดแย้งในทางนโยบาย 1. การนาเข้า+ผลักดันนโยบาย –ใครผลักดัน 2. การกาหนดนโยบาย – ใครกาหนด 3. การนานโยบายไปปฏิบัติ –ใครนานโยบายไปปฏิบัติ 4. การประเมินผลนโยบาย – ใครประเมินผล + เพื่อใคร นอกจากนี้ เส้นแบ่งกลุ่มผลประโยชน์ยังไม่แน่นอน บางครั้งในกลุ่มเดียวกันก็ขัดแย้งกันเอง หรือออกไปขอความ ร่วมมือจากคนนอกกลุ่ม เพื่อต่อสู้กับคนในกลุ่มด้วย 13
นักวิชาการบางคน เช่น Gerston จึงกล่าวว่า การเมือง ของประเทศเป็นอย่างไร อาจดูได้จากการเมืองในกระบวน นโยบาย เพราะการเมืองในนโยบายเป็นตัวอธิบายการใช้อานาจ ของรัฐและเส้นทางไหลเวียนของชีวิตการเมือง 14
หัวข้อที่ 3 การเมืองและความขัดแย้งในนโยบายสาธารณะ ในการศึกษานโยบายสาธารณะ ส่วนใหญ่มองการเมือง ในนโยบายสาธารณะเป็นเรื่องการเจรจาต่อรอง ความร่วมมือ และความขัดแย้ง โดยเฉพาะ ความขัดแย้ง นั้น นักวิชาการ เช่น Schultze ให้ความสาคัญมาก เขามองว่าเป็นเรื่องธรรมดาที่จะเกิดความ ขัดแย้งในนโยบายสาธารณะ ทั้งในแง่สภาพความขัดแย้งที่เกิดขึ้น และความพยายามแก้ไขปัญหาความขัดแย้งอย่างสันติวิธี 15
สาเหตุของความขัดแย้งหลัก ๆ มาจาก (1) ความคิดหรือ อุดมการณ์ กับ (2) ผลประโยชน์ Schultze นิยาม “ความขัดแย้ง” ไว้ดังนี้ 1. ความขัดแย้งเป็นความจริงของมนุษย์ที่เป็นอยู่ 2. มีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องเพื่อพยายามจัดการหรือแก้ ปัญหาความขัดอย่างสันติ 3. ในระบอบประชาธิปไตย สิทธิในการเสนอประเด็น ความขัดแย้งย่อมได้รับการคุ้มครอง 4. ความขัดแย้งมีโครงสร้างและเปลี่ยนแปลงได้ 16
ส่วน Van Horn มองว่า การเมืองในนโยบายสาธารณะ แบ่งตามตัวแสดงได้เป็น 6 กลุ่ม คือ 1. นักธุรกิจ 2. ระบบราชการ 3. ฝ่ายนิติบัญญัติ 4. ฝ่ายบริหาร 5. ศาล 6. ภาคประชาชน 17
หัวข้อที่ 4 กรอบการวิเคราะห์การเมืองในนโยบายสาธารณะ 4.1 ทฤษฎีกลุ่ม (Group theory) 18
4.2 การวิเคราะห์เครือข่ายนโยบาย (Policy Networks) เครือข่ายนโยบาย หมายถึง การรวมกลุ่มผลักดันหรือ นานโยบายไปปฏิบัติของภาคประชาชน ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องจาก การเกิดการเมืองภาคประชาชนนั่นเอง อย่างไรก็ตาม เครือข่ายนโยบายแบ่งออกเป็น 2 ประเภท ใหญ่ ๆ ได้แก่ 1. เครือข่ายภาคประชาชนที่ประชาชนรวมกันเองตาม ประเด็นปัญหา เรียกว่า “issue networks” 19
2. เครือข่ายที่รัฐจัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นฐานเสียงและฐาน สนับสนุนนโยบายของรัฐ เรียกว่า “policy communities” ซึ่งมีทั้งแง่ดี และแง่ไม่ดี ในแง่ดี เช่น เครือข่ายการบริการสาธารณสุข เครือข่าย ปศุสัตว์เครือข่ายการเกษตร หรือเครือข่ายการบริการอื่น ๆ ซึ่ง ช่วยขยายการบริการภาครัฐออกไป และร่วมมือกันให้บริการ มากขึ้น อาจแปรสภาพไปสู่ governance ได้ ในแง่ไม่ดี เช่น ลูกค้าในนโยบายและกลายเป็นฐาน คะแนนเสียงของรัฐบาล เช่น ลูกค้าในนโยบายประชานิยมต่าง ๆ ซึ่งสนับสนุนและพึ่งพิงรัฐบาล จนอาจเป็นปัญหาภาระแก่รัฐ 20
และเป็นอันตรายต่อประเทศ เพราะคนยอมจานนต่อชีวิตและ ไม่คิดจะช่วยตนเอง จนกลายเป็น help is harmful ซึ่งเป็น นโยบายหนึ่งที่เรแกนเสนอในสหรัฐอเมริกา จนเป็นผลให้ คนอเมริกันยอมรับและเกิดการผลักดันนโยบายเสรีนิยมใหม่ (neo-liberalism) หรือขวาใหม่ (new right) ในเวลาต่อมา สาเหตุที่นักวิชาการมองชุมชนนโยบายในแง่หลังว่าไม่ดี เป็นเพราะเห็นว่า policy communities ไม่ช่วยพัฒนาการเมือง ภาคประชาชน ยังเป็นการปกครองแบบ top-down อยู่ และยาก ที่จะทาให้คนพึ่งตนเองได้ 21
4.3 ทฤษฎีการต่อสู้กันในนโยบายของ Sabatier & Jenkins ทฤษฎีนี้อธิบายว่า นโยบายสาธารณะในระยะยาวจะ เกิดการเปลี่ยนแปลง โดยตัวแทนแต่ละกลุ่มเสนอความคิด ในการเปลี่ยนแปลงและหาผู้สนับสนุน เพื่อผลักดันให้เกิดการ เปลี่ยนแปลง ความสาคัญของทฤษฎีนี้อยู่ตรงที่เสนอว่า การเปลี่ยนแปลงนโยบายนอกจากจะขึ้นอยู่กับพลังกลุ่ม (เหมือนทฤษฎีกลุ่ม) แล้ว ยังเสนอว่า ลาดับขั้นของการ เปลี่ยนแปลงนโยบายจะมาจากข้างนอกเข้าหาข้างใน โดยส่วนที่ เปลี่ยนยากที่สุดและต้องใช้เวลา คือ ปรัชญาและอุดมการณ์ 22
ของนโยบาย สาหรับลาดับขั้นของการเปลี่ยนแปลงมี 3 ส่วน ดังนี้ 1. แกนใน คือ ปรัชญา อุดมการณ์ ปทัสถานของนโยบาย เช่น รัฐบาลมีภาระต้องช่วยคนจน (การเปลี่ยนเป็นความคิดใหม่ ว่า รัฐไม่ต้องช่วยคนจน เพราะการช่วยคนจนเป็นอันตราย จะทาให้คนจนช่วยตัวเองไม่ได้แบบที่เรแกนอ้างนั้น จึงเป็นเรื่อง ยากมาก เพราะต้องขึ้นอยู่กับระยะเวลาและปัจจัยอีกหลายอย่าง) 2. แกนนอก คือ กลยุทธ์ของนโยบาย เช่น วิธีการช่วย คนจน เช่น การรักษาพยาบาลฟรี กองทุนหมู่บ้าน คืนภาษี รถคันแรก จานาข้าว เป็นต้น 23
3. ลักษณะทุติยภูมิ หมายถึง เครื่องมือของนโยบาย เช่น เงิน กฎระเบียบ วิธีปฏิบัติ กาลังคน การปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ และทรัพยากรอื่น ๆ ทฤษฎีของ Sabatier & Jenkins มีชื่อว่า ACF ย่อมาจาก Advocacy Coalition Framework เป็นทฤษฎีที่ได้รับความนิยมในการนาไปศึกษาการ เปลี่ยนแปลงนโยบาย (policy change) มากที่สุดทฤษฎีหนึ่ง 24
4.4 กระแสนโยบาย (Policy Stream) Kingdon เป็นคนเสนอกรอบความคิดนี้ โดยอธิบายว่า นโยบายหนึ่ง ๆ ไม่ได้เกิดมาลอย ๆ และไม่ได้เป็นเรื่องเหตุผล อย่างเดียว แต่มีแรงผลักดันพร้อมกัน 3 กระแส ได้แก่ 1. กระแสของปัญหา ขึ้นอยู่กับปัญหา เหตุการณ์และ ข้อมูล 2. กระแสของนโยบาย คือ ความคิดในการแก้ปัญหาและ การผลักดันการแก้ปัญหา ซึ่งจะค่อย ๆ ตกผลึก 25
3. กระแสของการเมือง ขึ้นอยู่กับอารมณ์ของคน การ ผลักดันของกลุ่มผลประโยชน์ รัฐบาลและความเห็นของคน ในชาติ หมายเหตุ : Kingdon ใช้คาว่า “กระแส” เพราะต้องการสื่อ ให้เห็นว่า ทุกอย่างในนโยบายสาธารณะนั้น ไม่นิ่ง สามารถเปลี่ยนแปลงได้ตามความรู้สึกนึกคิดของคนและเวลา ดูตัวอย่างจากเรื่องเขื่อนแม่วงก์ 26
หัวข้อที่ 5 การนานโยบายไปปฏิบัติ นโยบายสาธารณะเป็นวิชาเกิดใหม่เมื่อทศวรรษ 1950 ส่วนการนานโยบายไปปฏิบัติเป็นสาขาย่อยที่แตกแขนงออกมา เมื่อทศวรรษ 1970 วัตถุประสงค์หลัก คือ ต้องการอธิบายพฤติกรรมการ ปฏิบัติจริงว่าเป็นอย่างไร โดยเฉพาะพฤติกรรมเบี่ยงเบน ความลับและความดามืดในการนานโยบายไปปฏิบัติ 27
งานคลาสสิค คือ การศึกษาโครงการสร้างงานที่เมือง โอ๊คแลนด์ของ Pressman & Wildavski (1973) ซึ่งต้องการ สร้างงานใหม่ (ท่าเรือ + สนามบิน) 3,000 งาน แต่สร้างได้จริง เพียง 63 งาน ปัญหาที่ค้นพบ คือ ขั้นตอนการเบิกจ่ายและอนุมัติ เงินของหน่วยงานมีมากเกินไป จึงทาให้โครงการล้มเหลว 28 นโยบาย/โครงการ การนาไปปฏิบัติ ผลลัพธ์
ส่วนงานคลาสสิคอื่น ๆ เช่น - งานของ Derthick เรื่อง “New Towns In-Towns” เมื่อ ค.ศ. 1972 (ความจริงเก่ากว่างานของ Pressman & Wildavski แต่ ถูกอ้างน้อยกว่า) งานนี้พบว่าการสร้างบ้านให้คนจนในเมือง ไม่ประสบความสาเร็จ เพราะท้องถิ่นต่อต้าน เนื่องจากไม่ใช่ ผลงานของท้องถิ่น - งานของ Edwards III เรื่อง โรงเรียนในฝัน ที่ต้องการให้ ครูสอนแบบเอาผู้เรียนเป็นจุดศูนย์กลาง แต่จริง ๆ ครูทาตาม นโยบายน้อยมาก เพราะทายากและเสียเวลา 29
การวิจัยการนานโยบายไปปฏิบัติแบ่งออกเป็น 3 รุ่นแรก รุ่นแรก เน้นการศึกษาอุปสรรคของการนานโยบาย ไปปฏิบัติ เช่น งานของ Pressman & Wildavski รุ่นที่สอง เน้นการศึกษาความสาเร็จ/ความล้มเหลวของ การนานโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งเป็นแนว the best practice ของทาง ธุรกิจ (นักศึกษาไทยชอบทาวิทยานิพนธ์แนวนี้มาก) รุ่นที่สาม พยายามวิจัยเชิงประจักษ์ เพื่อสร้างทฤษฎี ซึ่ง เป็นความพยายามเปลี่ยนจาก case studies เป็นการหา generalization 31
หัวข้อที่ 6 กรอบการวิเคราะห์การนานโยบายไปปฏิบัติ มีอยู่ 3 ทฤษฎี 1. ทฤษฎีบนลงล่าง (top-down theories) ต้องการศึกษาว่านโยบายตั้งแต่ต้นน้า ถูกส่งลงไปสู่ การปฏิบัติเบี่ยงเบนไปอย่างไรบ้าง เป็นการดู compliance คือ การทาตามนโยบายเป็นหลัก 2. ทฤษฎีล่างขึ้นบน (bottom-up theories) ไม่สนใจว่านโยบายกาหนดอย่างไร แต่ต้องการดูพฤติกรรม ผู้ปฏิบัติเป็นหลัก เช่น ไม่ได้ดูว่าสตช.มีนโยบายเรื่องการจับกุม ผู้ใช้ถนนหลวงอย่างไร แต่ดูพฤติกรรมของตารวจทางหลวง 32
ที่จับกุมผู้ขับขี่ยานพาหนะ ยกตัวอย่างเช่น ตั้งประเด็นว่า ตารวจทางหลวงชอบจับรถเก๋ง รถปิกอัพหรือรถสิบล้อ เพราะอะไร หรืออาจวิเคราะห์ลึกลงไปว่าเกี่ยวข้องกับชนชั้น ของตารวจที่จับด้วยหรือไม่ เป็นต้น 3. ทฤษฎีผสม (mixed theories) เอาทฤษฎีที่ 1 กับทฤษฎีที่ 2 มาบวกกัน คือ มองทั้ง บนลงล่างและล่างขึ้นบน ที่จริง คือ ทฤษฎีระบบ นั่นเอง ตัวอย่างเช่น กรอบการวิเคราะห์ของ Winter ดังภาพ 5
5 การก่อรูปนโยบาย 1. ความขัดแย้ง (conflict) 2. ทฤษฎีรองรับ (causal theory) 3. การกระทาเชิงสัญลักษณ์ (symbolic action) 4. ความสนใจของสาธารณะ (public Attention) การนานโยบายไปปฏิบัติ พฤติกรรม องค์การ และระหว่าง องค์การ พฤติกรรม เจ้าหน้าที่ พฤติกรรม กลุ่มเป้าหมาย ผลผลิต ผลลัพธ์
หัวข้อที่ 7 ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐ ในการนานโยบายไปปฏิบัติ 7.1 ความคิดของการศึกษานโยบายสาธารณะยุคคลาสสิค (1950) (ได้รับอิทธิพลจาก Weber, Taylor และ Wilson) 1. เชื่อว่าการกาหนดนโยบายกับการนานโยบายไปปฏิบัติ มีขอบเขต สามารถแยกออกจากกันได้และมีลาดับขั้นต่อเนื่องกัน 2. ขอบเขตที่เกิดขึ้นนั้นเป็นเพราะผู้กาหนดนโยบายกับ ผู้นานโยบายรู้จักแบ่งงานกันทา 3. กระบวนการนานโยบายไปปฏิบัติจึงเป็นขั้นตอนที่ ต่อมาจากการกาหนดนโยบาย 5
4. การตัดสินใจกาหนดนโยบายเป็นเรื่องทางเทคนิค (ไม่มีการเมือง) ส่วนผู้นานโยบายไปปฏิบัติก็จะวางตัวเป็นกลาง (ไม่มีการเมืองเช่นกัน) 5
7.2 ต่อมาเมื่อเกิดสาขาการนานโยบายไปปฏิบัติ (1970) ความคิดเรื่องการนานโยบายไปปฏิบัติก็เปลี่ยนไป ดังนี้ 1. การตัดสินใจกาหนดนโยบายซับซ้อนมาก เช่น - Lindblom พบว่า การตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ ส่วนใหญ่เป็นการเมือง ความขัดแย้ง การต่อรอง ประนีประนอม และตัดสินใจแบบค่อยเป็นค่อยไป - Barnard พบว่า การตัดสินใจตามหลักเหตุผลต้องใช้ ต้นทุนสูงมาก ขณะเดียวกันกลับอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ไม่แน่นอน อย่างมาก 5
- Simon จึงเอาความคิดของ Barnard มาเสนอเป็นทฤษฎี การตัดสินใจของนักบริหาร หรือแบบ bounded rationality 2. การนานโยบายไปปฏิบัติซับซ้อนมาก เช่น - Appleby เห็นว่าการเมืองกับการบริหารยากที่จะแยก ออกจากกันได้ - Simon เห็นว่า กระบวนการบริหารมีความซับซ้อน เพราะมีปทัสถานที่หลากหลายและได้รับแรงกดดันจาก ระบบราชการ ซึ่งระบบราชการก็เป็นการเมืองระบบย่อย ระบบหนึ่ง 5
3. ตัวแบบคลาสสิคอธิบายการนานโยบายไปปฏิบัติไม่ได้ - Lowi พบว่า นโยบายยุค 1960 สภาคองเกรสกาหนด นโยบายกว้าง ๆ ที่เหลือให้ข้าราชการไปกาหนดรายละเอียดเอง เท่ากับสภาคองเกรสมอบอานาจการกาหนดนโยบายและการนา นโยบายไปปฏิบัติให้กับข้าราชการ ซึ่งจริง ๆ แล้ว สภาคองเกรส ควบคุมข้าราชการไม่ได้เพราะข้าราชการมีอานาจดุลพินิจ ซึ่งใช้ ดุลพินิจอย่างไรก็ตีความเข้ากับนโยบายของสภาคองเกรสได้ - Nakamura & Smallwood จึงสรุปว่า การนานโยบายไป ปฏิบัติในยุคปัจจุบันไม่เหมือนยุคคลาสสิค เพราะมีทั้งเทคนิค และการเมือง ตลอดจนการต่อสู้แข่งขัน การตีความนโยบาย 5
ผลประโยชน์ ความร่วมมือและความขัดแย้ง และมีลักษณะเฉพาะ ที่ขึ้นอยู่กับตัวแสดง นโยบายและบริบทของแต่ละนโยบาย 5
7.3 ลักษณะเด่นของการเมือง/ความขัดแย้งใน หน่วยงานภาครัฐ Rourke อธิบายว่า การเมือง/ความขัดแย้งในหน่วยงาน ภาครัฐมีลักษณะเด่นอยู่ 3 ประการ 1. มีลาดับชั้นในการตัดสินใจ แต่ไม่ใช่ว่าจะควบคุม เจ้าหน้าที่ระดับล่าง หรือ street level (คานี้ตั้งโดย Lipsky) ได้ เพราะเจ้าหน้าที่ระดับล่างมีอานาจในการใช้ดุลพินิจ และ การเลือกที่จะปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติอีก 2. มีการอ้างหลักการของวิชาชีพเฉพาะของแต่ละหน่วยงาน 3. มีความลับหรือวาระซ่อนเร้น 5
7.4 สาเหตุเชิงโครงสร้างที่ทาให้หน่วยงานภาครัฐ ขัดแย้งกันในการจัดการนโยบาย ระบบการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ไม่ได้มีตัวแบบเดียว ตรงกันข้ามหลายตัวแบบและขัดแย้งกัน ปัจจุบันการจัดการ ภาครัฐใช้ตัวแบบ 3 ตัวแบบหลัก ๆ คือ 1. ตัวแบบระบบราชการ ได้แก่ การสั่งการตามลาดับชั้น และแยกการทางานออกตามหน้าที่ ตามกระทรวง ทบวง กรม ใช้หลักการบังคับบัญชา ช่วงการควบคุม และการประสานงาน ในแนวดิ่ง 5
2. ตัวแบบการตลาด ได้แก่ การใช้ระบบราคาและต้นทุน การทาธุรกรรมเป็นตัวตัดสิน เช่น ถ้าภาคเอกชนทาได้ดีกว่า ก็ต้อง จ้างเหมาเอกชน (contracting out) หรือให้เอกชนรับเหมางาน แยกเป็นส่วน ๆ ไปทา (outsourcing) 3. ตัวแบบ governance ได้แก่ การใช้ระบบความร่วมมือ หลายฝ่ายเข้ามาทางาน เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม และ เน้นการประสานงานในแนวนอน เช่น กรณีการป้องกันอุบัติภัย อุทกภัย การขยายเครือข่ายการบริการ และเครือข่ายความร่วมมือ อื่น ๆ เช่น เครือข่ายความร่วมมือปราบปรามยาเสพติด ป้องกัน อาชญากรรมข้ามชาติ การก่อการร้าย หรือการให้ประชาชนอาสา 5
หรือองค์การสาธารณประโยชน์ (NGOs) เข้ามาทางานแทน ข้าราชการ 7.5 สาเหตุของความขัดแย้งจากการปฏิรูประบบราชการ สาเหตุอีกสาเหตุหนึ่งที่ทาให้เกิดความขัดแย้ง เป็นเพราะ ระบบราชการกาลังอยู่ในช่วงการเปลี่ยนแปลงจากการปฏิรูป ระบบราชการ ทาให้ข้าราชการสับสนและปรับตัว ไม่ได้ 5
การปฏิรูประบบราชการมีวิธีหลักอยู่5 วิธี คือ วิธีที่ 1 ปรับโครงสร้าง (restructuring) - ประเมินผลดูความคุ้มค่า เช่น สหรัฐอเมริกาสมัย คลินตัน ตั้ง NPR (National Performance Review) หรืออังกฤษตั้ง Efficiency Unit - ยุบหรือเลิกหน่วยงานที่ไม่มีผลงานหรือไม่จาเป็น และถ่ายโอนไปให้ท้องถิ่น ภาคธุรกิจ หรือ NGOs - ลดขนาดภาครัฐ (Downsizing) - จัดกระทรวงทบวงกรมใหม่ (Reshuffling)
- ตั้งหน่วยงานขึ้นมาใหม่ + เปลี่ยนวิธีการบริหารให้ อิสระและรับผิดชอบมากขึ้น นาเอาหลัก Accountability มาใช้หมายถึง หากทาไม่ได้ตาม เป้าหมายและตัวชี้วัดจะต้องลาออก - ปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณ และให้ความดีความชอบ เช่น สมัยประธานาธิบดีบุชจัดสรร งบประมาณระบบไฟเขียว เหลือง แดง หรืออังกฤษใช้ระบบ ประเมินผลการปฏิบัติงาน หรือการจัดการผลการปฏิบัติงาน (Performance Management) และการจ่ายตาม ผลงาน (Pay for Performance)
วิธีที่ 2 การมีส่วนร่วม (participation) การมีส่วนร่วม หมายถึง การเข้าไปมีส่วนร่วมใน กิจกรรมสาธารณะ โดยมีจิตอาสาเพื่อแสวงหาความหมายของ ชีวิตในชุมชน ผลักดันนโยบายและแก้ไขปัญหาร่วมกันใน ชุมชน
เงื่อนไขความสาเร็จของการมีส่วนร่วม - หัวใจสาคัญของการมีส่วนร่วมอยู่ที่ learning process approach ซึ่งผู้มีส่วนร่วมต้องเรียนรู้และ ตระหนักในปัญหาของตน และร่วมกันหาทางแก้ไขกันเอง - ผู้มีความรู้หรือนักวิชาชีพต้องแทรกแซงให้น้อยที่สุดตาม หลัก new professionalism - ต้องมองประชาชนที่มาเข้าร่วมในกระบวนการมีส่วนร่วม เป็นเป้าหมายในตัวเอง (end) ไม่ใช่เป็นเครื่องมือ (mean) เช่น เริ่มจากการสร้างความรู้สึกว่าประชาชนมี meaningful และเป็นทั้ง inputs และ outputs ของกระบวนการพัฒนา
- กระบวนการสร้างความรู้สึกให้คนมี meaningful และมีอานาจในการพัฒนานี้ Amartya Sen เรียกว่า “Development as freedom” หรือรู้จักกันในหมู่นักพัฒนาในปัจจุบันว่า “Empowerment” อันเป็นหลักการพัฒนาสมัยใหม่ ที่สาคัญที่สุด
วิธีที่ 3 การปฏิรูปทรัพยากรมนุษย์ แบ่งออกเป็น HRM กับ HRD HRD จะเน้นกระบวนการฝึกอบรมและพัฒนาคน เช่น - ฝึกอบรมและพัฒนาทักษะระหว่างบุคคล - ให้คาแนะนาอาชีพและติดตามผล - กระตุ้นให้คนเคลื่อนย้ายและหาประสบการณ์ - จัดการแบบมีส่วนร่วม - ให้ข้อมูล feedback เกี่ยวกับผลงานของบุคคล - นาระบบ HR Planning มาใช้ - กระจายอานาจสู่ระดับล่าง
ส่วน HRM จะเน้นเรื่องการจัดการค่าตอบแทนและ ผลงาน และการทางานเป็นทีม เช่น ปฏิรูปโครงสร้าง เงินเดือนเพื่อให้เป็นระบบ broad band มากขึ้น หรือวัด สมรรถนะในการทางาน และจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน
วิธีที่ 4 การสร้างความพร้อมรับผิด (Accountability) หมายถึง การสร้างจิตสานึกใหม่ให้กับข้าราชการให้รู้สึก หรือมีจิตสานึกรับผิดชอบต่อสาธารณะมากขึ้น หลักใหญ่ ๆ คือ ต้องไม่โกง และถ้าทาไม่ได้ตามเป้า ต้อง ลาออก อาจแบ่งออกหลายด้าน เช่น - ด้านผลงาน - ด้านการเงินและฐานะรายได้ของหน่วยงาน - ด้านกฎหมาย - ด้านองค์การ/บุคลากร - ด้านการบริการ
ตัวชี้วัดความพร้อมรับผิดใหญ่ ๆ มี 6 ตัว ได้แก่ 1. มีความชอบธรรม หมายถึง มีกฎหมายรองรับอานาจ 2. มีศีลธรรม หมายถึง ไม่ละเมิดศีลธรรม ค่านิยมของ สังคม และจริยธรรมของวิชาชีพ 3. ตอบสนอง (Responsive) หมายถึง รู้จัก + เข้าใจ ความต้องการของประชาชน และกระตือรือร้นที่จะ ตอบสนอง 4. เปิดเผย หมายถึง แจ้งข้อมูลให้สาธารณะทราบ + ไม่ ปกปิดข้อมูล
5. ใช้ทรัพยากรคุ้มค่า โดยเฉพาะงบประมาณของรัฐ 6. รู้จักปรับปรุงประสิทธิภาพและประสิทธิผล มีระบบ การวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยการประเมินผลและ การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และนามาปรับปรุงการ ทางานของหน่วยงานอย่างเป็นรูปธรรม เช่น จัดทาโครงการ ปรับปรุงการทางานของหน่วยงาน นอกจากนั้น ยังมีตัวชี้วัดตามความรับผิดที่แยกย่อย ออกในแต่ละด้านอีก
วิธีที่ 5 ระบบผสม (public-private mixes) หมายถึง การนาเอาภาคเอกชนและภาคประชาชนเข้ามามี ส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศมากขึ้น เช่น - จ่ายเงินอุดหนุนนักเรียนต่อหัวแก่โรงเรียนเอกชน - ให้เอกชนบริหารกิจการสาธารณะตามข้อกาหนดและ ขอบเขตของงานที่ระบุไว้ - ตั้งกองทุนหรือออกเงินช่วยเหลือในรูปบัตรแทนเงิน โดยประชาชนไม่ต้องจ่ายเงินหรือจ่ายเพิ่มเพียงเล็กน้อย เช่น การ เข้าโครงการอบรมเพื่อพัฒนาทักษะที่เอกชนจัด

More Related Content

ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐ (ชุดที่ 1 ภาคแนวคิด)

  • 1. หัวข้อ ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐในการนา นโยบายไปปฏิบัติ (ชุดที่ 1 ภาคแนวคิด) บรรยายโดย ศ.ดร.เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ วิชา รม.632 โครงการปริญญาโทสาขาวิชาการเมือง การปกครอง สาหรับนักบริหาร คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ภาคเรียนที่ 1/2558 1
  • 2. หัวข้อบรรยาย 1. ทบทวนความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ 2. หลักเหตุผลและการเมืองในนโยบายสาธารณะ 3. การเมืองในนโยบายสาธารณะ 4. กรอบการวิเคราะห์การเมืองในนโยบายสาธารณะ 5. การนานโยบายไปปฏิบัติ 6. กรอบการวิเคราะห์การนานโยบายไปปฏิบัติ 7. ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐในการนา นโยบายไปปฏิบัติ 2
  • 3. 8. กรณีตัวอย่างความขัดแย้ง : การสร้างบ่อบาบัด น้าเสียรวมของไทย 9. กรณีตัวอย่างความขัดแย้งใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้นใน สังคมไทย เช่น กรณีนโยบายการจัดการน้า เป็นต้น 3
  • 4. หัวข้อที่ 1 ทบทวนความรู้เบื้องต้น 1.1 ความหมายของนโยบายสาธารณะ นโยบายสาธารณะ คือ แนวทางที่รัฐบาลหรือผู้มีอานาจ ตั้งใจจะทาหรือเลือกที่จะทา - ตั้งใจ หมายถึง เจาะจงที่จะทา อาจไม่มีการศึกษา เปรียบเทียบตามหลักเหตุผลเลยก็ได้ - เลือก หมายถึง มีการคิดถึงนโยบายและทางเลือก หลายทาง อาจมีการคิดวิเคราะห์เชิงเหตุผลด้วย 4
  • 5. 1.2 ตัวอย่างนโยบายของรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ & รัฐบาล คสช. ที่แถลงต่อรัฐสภา/สภานิติบัญญัติแห่งชาติ 5
  • 6. 1.3 นโยบายสาธารณะมีทั้งแนวทางกว้าง ๆ และสาเร็จรูป หมายถึงมีทั้งที่ยังเอาไปปฏิบัติไม่ได้ทันที กับที่มีรายละเอียด พร้อมที่จะเอาไปปฏิบัติได้เลย แต่นโยบายส่วนใหญ่เป็นแนวทางกว้าง ๆ จึงต้องมี กระบวนการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งเป็นกระบวนการ ที่สาคัญมาก เพราะหากไม่มีการแปลงนโยบายจะไม่เกิดการ ปฏิบัติ จากการศึกษาของ McLaughlin เมื่อ ค.ศ. 1987 พบว่า นโยบายส่วนใหญ่ 90% ล้มเหลวเพราะไม่มีการปฏิบัติ หรือ ที่เรียกว่า “ปัญหา Non-implementation” 6
  • 8. ระบบการพัฒนาของประเทศ แผนพัฒนาระยะยาว/ปานกลางแห่งชาติ (National Development Plan) นโยบายการพัฒนา (Development Policy) แผนสาขา (Sectoral Plan) โครงการพัฒนา (development Project) แผนพื้นที่ (Area Plan or Spatial Plan) 8
  • 9. พื้นที่ สาขา ก. ข. ค. ง. จ. เกษตร อุตสาหกรรม ศึกษา สาธารณสุข เคหะ ขนส่ง อื่น ๆ โครงการ 1 โครงการ 4 โครงการ 2 โครงการ 3 9
  • 12. ขั้นตอนของกระบวนนโยบายล้วนมีการเมือง เป็นเรื่องพลังอานาจของกลุ่มผลประโยชน์ที่จะเข้ามาผลักดัน ในแต่ละขั้น สมัยก่อนมี 3 กลุ่ม แต่ปัจจุบันนับตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา มีกลุ่มที่สี่เพิ่มเข้ามา กลายเป็นกลุ่มที่มีบทบาท สาคัญ 1. กลุ่มนักการเมือง 2. กลุ่มนักธุรกิจ 3. กลุ่มข้าราชการ 4. กลุ่มภาคประชาชน 12
  • 13. กระบวนนโยบายจึงเป็นการเมือง และสนามแห่งความ ร่วมมือ การต่อสู้ และความขัดแย้งในทางนโยบาย 1. การนาเข้า+ผลักดันนโยบาย –ใครผลักดัน 2. การกาหนดนโยบาย – ใครกาหนด 3. การนานโยบายไปปฏิบัติ –ใครนานโยบายไปปฏิบัติ 4. การประเมินผลนโยบาย – ใครประเมินผล + เพื่อใคร นอกจากนี้ เส้นแบ่งกลุ่มผลประโยชน์ยังไม่แน่นอน บางครั้งในกลุ่มเดียวกันก็ขัดแย้งกันเอง หรือออกไปขอความ ร่วมมือจากคนนอกกลุ่ม เพื่อต่อสู้กับคนในกลุ่มด้วย 13
  • 14. นักวิชาการบางคน เช่น Gerston จึงกล่าวว่า การเมือง ของประเทศเป็นอย่างไร อาจดูได้จากการเมืองในกระบวน นโยบาย เพราะการเมืองในนโยบายเป็นตัวอธิบายการใช้อานาจ ของรัฐและเส้นทางไหลเวียนของชีวิตการเมือง 14
  • 15. หัวข้อที่ 3 การเมืองและความขัดแย้งในนโยบายสาธารณะ ในการศึกษานโยบายสาธารณะ ส่วนใหญ่มองการเมือง ในนโยบายสาธารณะเป็นเรื่องการเจรจาต่อรอง ความร่วมมือ และความขัดแย้ง โดยเฉพาะ ความขัดแย้ง นั้น นักวิชาการ เช่น Schultze ให้ความสาคัญมาก เขามองว่าเป็นเรื่องธรรมดาที่จะเกิดความ ขัดแย้งในนโยบายสาธารณะ ทั้งในแง่สภาพความขัดแย้งที่เกิดขึ้น และความพยายามแก้ไขปัญหาความขัดแย้งอย่างสันติวิธี 15
  • 16. สาเหตุของความขัดแย้งหลัก ๆ มาจาก (1) ความคิดหรือ อุดมการณ์ กับ (2) ผลประโยชน์ Schultze นิยาม “ความขัดแย้ง” ไว้ดังนี้ 1. ความขัดแย้งเป็นความจริงของมนุษย์ที่เป็นอยู่ 2. มีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องเพื่อพยายามจัดการหรือแก้ ปัญหาความขัดอย่างสันติ 3. ในระบอบประชาธิปไตย สิทธิในการเสนอประเด็น ความขัดแย้งย่อมได้รับการคุ้มครอง 4. ความขัดแย้งมีโครงสร้างและเปลี่ยนแปลงได้ 16
  • 17. ส่วน Van Horn มองว่า การเมืองในนโยบายสาธารณะ แบ่งตามตัวแสดงได้เป็น 6 กลุ่ม คือ 1. นักธุรกิจ 2. ระบบราชการ 3. ฝ่ายนิติบัญญัติ 4. ฝ่ายบริหาร 5. ศาล 6. ภาคประชาชน 17
  • 19. 4.2 การวิเคราะห์เครือข่ายนโยบาย (Policy Networks) เครือข่ายนโยบาย หมายถึง การรวมกลุ่มผลักดันหรือ นานโยบายไปปฏิบัติของภาคประชาชน ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องจาก การเกิดการเมืองภาคประชาชนนั่นเอง อย่างไรก็ตาม เครือข่ายนโยบายแบ่งออกเป็น 2 ประเภท ใหญ่ ๆ ได้แก่ 1. เครือข่ายภาคประชาชนที่ประชาชนรวมกันเองตาม ประเด็นปัญหา เรียกว่า “issue networks” 19
  • 20. 2. เครือข่ายที่รัฐจัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นฐานเสียงและฐาน สนับสนุนนโยบายของรัฐ เรียกว่า “policy communities” ซึ่งมีทั้งแง่ดี และแง่ไม่ดี ในแง่ดี เช่น เครือข่ายการบริการสาธารณสุข เครือข่าย ปศุสัตว์เครือข่ายการเกษตร หรือเครือข่ายการบริการอื่น ๆ ซึ่ง ช่วยขยายการบริการภาครัฐออกไป และร่วมมือกันให้บริการ มากขึ้น อาจแปรสภาพไปสู่ governance ได้ ในแง่ไม่ดี เช่น ลูกค้าในนโยบายและกลายเป็นฐาน คะแนนเสียงของรัฐบาล เช่น ลูกค้าในนโยบายประชานิยมต่าง ๆ ซึ่งสนับสนุนและพึ่งพิงรัฐบาล จนอาจเป็นปัญหาภาระแก่รัฐ 20
  • 21. และเป็นอันตรายต่อประเทศ เพราะคนยอมจานนต่อชีวิตและ ไม่คิดจะช่วยตนเอง จนกลายเป็น help is harmful ซึ่งเป็น นโยบายหนึ่งที่เรแกนเสนอในสหรัฐอเมริกา จนเป็นผลให้ คนอเมริกันยอมรับและเกิดการผลักดันนโยบายเสรีนิยมใหม่ (neo-liberalism) หรือขวาใหม่ (new right) ในเวลาต่อมา สาเหตุที่นักวิชาการมองชุมชนนโยบายในแง่หลังว่าไม่ดี เป็นเพราะเห็นว่า policy communities ไม่ช่วยพัฒนาการเมือง ภาคประชาชน ยังเป็นการปกครองแบบ top-down อยู่ และยาก ที่จะทาให้คนพึ่งตนเองได้ 21
  • 22. 4.3 ทฤษฎีการต่อสู้กันในนโยบายของ Sabatier & Jenkins ทฤษฎีนี้อธิบายว่า นโยบายสาธารณะในระยะยาวจะ เกิดการเปลี่ยนแปลง โดยตัวแทนแต่ละกลุ่มเสนอความคิด ในการเปลี่ยนแปลงและหาผู้สนับสนุน เพื่อผลักดันให้เกิดการ เปลี่ยนแปลง ความสาคัญของทฤษฎีนี้อยู่ตรงที่เสนอว่า การเปลี่ยนแปลงนโยบายนอกจากจะขึ้นอยู่กับพลังกลุ่ม (เหมือนทฤษฎีกลุ่ม) แล้ว ยังเสนอว่า ลาดับขั้นของการ เปลี่ยนแปลงนโยบายจะมาจากข้างนอกเข้าหาข้างใน โดยส่วนที่ เปลี่ยนยากที่สุดและต้องใช้เวลา คือ ปรัชญาและอุดมการณ์ 22
  • 23. ของนโยบาย สาหรับลาดับขั้นของการเปลี่ยนแปลงมี 3 ส่วน ดังนี้ 1. แกนใน คือ ปรัชญา อุดมการณ์ ปทัสถานของนโยบาย เช่น รัฐบาลมีภาระต้องช่วยคนจน (การเปลี่ยนเป็นความคิดใหม่ ว่า รัฐไม่ต้องช่วยคนจน เพราะการช่วยคนจนเป็นอันตราย จะทาให้คนจนช่วยตัวเองไม่ได้แบบที่เรแกนอ้างนั้น จึงเป็นเรื่อง ยากมาก เพราะต้องขึ้นอยู่กับระยะเวลาและปัจจัยอีกหลายอย่าง) 2. แกนนอก คือ กลยุทธ์ของนโยบาย เช่น วิธีการช่วย คนจน เช่น การรักษาพยาบาลฟรี กองทุนหมู่บ้าน คืนภาษี รถคันแรก จานาข้าว เป็นต้น 23
  • 24. 3. ลักษณะทุติยภูมิ หมายถึง เครื่องมือของนโยบาย เช่น เงิน กฎระเบียบ วิธีปฏิบัติ กาลังคน การปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ และทรัพยากรอื่น ๆ ทฤษฎีของ Sabatier & Jenkins มีชื่อว่า ACF ย่อมาจาก Advocacy Coalition Framework เป็นทฤษฎีที่ได้รับความนิยมในการนาไปศึกษาการ เปลี่ยนแปลงนโยบาย (policy change) มากที่สุดทฤษฎีหนึ่ง 24
  • 25. 4.4 กระแสนโยบาย (Policy Stream) Kingdon เป็นคนเสนอกรอบความคิดนี้ โดยอธิบายว่า นโยบายหนึ่ง ๆ ไม่ได้เกิดมาลอย ๆ และไม่ได้เป็นเรื่องเหตุผล อย่างเดียว แต่มีแรงผลักดันพร้อมกัน 3 กระแส ได้แก่ 1. กระแสของปัญหา ขึ้นอยู่กับปัญหา เหตุการณ์และ ข้อมูล 2. กระแสของนโยบาย คือ ความคิดในการแก้ปัญหาและ การผลักดันการแก้ปัญหา ซึ่งจะค่อย ๆ ตกผลึก 25
  • 26. 3. กระแสของการเมือง ขึ้นอยู่กับอารมณ์ของคน การ ผลักดันของกลุ่มผลประโยชน์ รัฐบาลและความเห็นของคน ในชาติ หมายเหตุ : Kingdon ใช้คาว่า “กระแส” เพราะต้องการสื่อ ให้เห็นว่า ทุกอย่างในนโยบายสาธารณะนั้น ไม่นิ่ง สามารถเปลี่ยนแปลงได้ตามความรู้สึกนึกคิดของคนและเวลา ดูตัวอย่างจากเรื่องเขื่อนแม่วงก์ 26
  • 27. หัวข้อที่ 5 การนานโยบายไปปฏิบัติ นโยบายสาธารณะเป็นวิชาเกิดใหม่เมื่อทศวรรษ 1950 ส่วนการนานโยบายไปปฏิบัติเป็นสาขาย่อยที่แตกแขนงออกมา เมื่อทศวรรษ 1970 วัตถุประสงค์หลัก คือ ต้องการอธิบายพฤติกรรมการ ปฏิบัติจริงว่าเป็นอย่างไร โดยเฉพาะพฤติกรรมเบี่ยงเบน ความลับและความดามืดในการนานโยบายไปปฏิบัติ 27
  • 28. งานคลาสสิค คือ การศึกษาโครงการสร้างงานที่เมือง โอ๊คแลนด์ของ Pressman & Wildavski (1973) ซึ่งต้องการ สร้างงานใหม่ (ท่าเรือ + สนามบิน) 3,000 งาน แต่สร้างได้จริง เพียง 63 งาน ปัญหาที่ค้นพบ คือ ขั้นตอนการเบิกจ่ายและอนุมัติ เงินของหน่วยงานมีมากเกินไป จึงทาให้โครงการล้มเหลว 28 นโยบาย/โครงการ การนาไปปฏิบัติ ผลลัพธ์
  • 29. ส่วนงานคลาสสิคอื่น ๆ เช่น - งานของ Derthick เรื่อง “New Towns In-Towns” เมื่อ ค.ศ. 1972 (ความจริงเก่ากว่างานของ Pressman & Wildavski แต่ ถูกอ้างน้อยกว่า) งานนี้พบว่าการสร้างบ้านให้คนจนในเมือง ไม่ประสบความสาเร็จ เพราะท้องถิ่นต่อต้าน เนื่องจากไม่ใช่ ผลงานของท้องถิ่น - งานของ Edwards III เรื่อง โรงเรียนในฝัน ที่ต้องการให้ ครูสอนแบบเอาผู้เรียนเป็นจุดศูนย์กลาง แต่จริง ๆ ครูทาตาม นโยบายน้อยมาก เพราะทายากและเสียเวลา 29
  • 30. การวิจัยการนานโยบายไปปฏิบัติแบ่งออกเป็น 3 รุ่นแรก รุ่นแรก เน้นการศึกษาอุปสรรคของการนานโยบาย ไปปฏิบัติ เช่น งานของ Pressman & Wildavski รุ่นที่สอง เน้นการศึกษาความสาเร็จ/ความล้มเหลวของ การนานโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งเป็นแนว the best practice ของทาง ธุรกิจ (นักศึกษาไทยชอบทาวิทยานิพนธ์แนวนี้มาก) รุ่นที่สาม พยายามวิจัยเชิงประจักษ์ เพื่อสร้างทฤษฎี ซึ่ง เป็นความพยายามเปลี่ยนจาก case studies เป็นการหา generalization 31
  • 31. หัวข้อที่ 6 กรอบการวิเคราะห์การนานโยบายไปปฏิบัติ มีอยู่ 3 ทฤษฎี 1. ทฤษฎีบนลงล่าง (top-down theories) ต้องการศึกษาว่านโยบายตั้งแต่ต้นน้า ถูกส่งลงไปสู่ การปฏิบัติเบี่ยงเบนไปอย่างไรบ้าง เป็นการดู compliance คือ การทาตามนโยบายเป็นหลัก 2. ทฤษฎีล่างขึ้นบน (bottom-up theories) ไม่สนใจว่านโยบายกาหนดอย่างไร แต่ต้องการดูพฤติกรรม ผู้ปฏิบัติเป็นหลัก เช่น ไม่ได้ดูว่าสตช.มีนโยบายเรื่องการจับกุม ผู้ใช้ถนนหลวงอย่างไร แต่ดูพฤติกรรมของตารวจทางหลวง 32
  • 32. ที่จับกุมผู้ขับขี่ยานพาหนะ ยกตัวอย่างเช่น ตั้งประเด็นว่า ตารวจทางหลวงชอบจับรถเก๋ง รถปิกอัพหรือรถสิบล้อ เพราะอะไร หรืออาจวิเคราะห์ลึกลงไปว่าเกี่ยวข้องกับชนชั้น ของตารวจที่จับด้วยหรือไม่ เป็นต้น 3. ทฤษฎีผสม (mixed theories) เอาทฤษฎีที่ 1 กับทฤษฎีที่ 2 มาบวกกัน คือ มองทั้ง บนลงล่างและล่างขึ้นบน ที่จริง คือ ทฤษฎีระบบ นั่นเอง ตัวอย่างเช่น กรอบการวิเคราะห์ของ Winter ดังภาพ 5
  • 33. 5 การก่อรูปนโยบาย 1. ความขัดแย้ง (conflict) 2. ทฤษฎีรองรับ (causal theory) 3. การกระทาเชิงสัญลักษณ์ (symbolic action) 4. ความสนใจของสาธารณะ (public Attention) การนานโยบายไปปฏิบัติ พฤติกรรม องค์การ และระหว่าง องค์การ พฤติกรรม เจ้าหน้าที่ พฤติกรรม กลุ่มเป้าหมาย ผลผลิต ผลลัพธ์
  • 34. หัวข้อที่ 7 ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐ ในการนานโยบายไปปฏิบัติ 7.1 ความคิดของการศึกษานโยบายสาธารณะยุคคลาสสิค (1950) (ได้รับอิทธิพลจาก Weber, Taylor และ Wilson) 1. เชื่อว่าการกาหนดนโยบายกับการนานโยบายไปปฏิบัติ มีขอบเขต สามารถแยกออกจากกันได้และมีลาดับขั้นต่อเนื่องกัน 2. ขอบเขตที่เกิดขึ้นนั้นเป็นเพราะผู้กาหนดนโยบายกับ ผู้นานโยบายรู้จักแบ่งงานกันทา 3. กระบวนการนานโยบายไปปฏิบัติจึงเป็นขั้นตอนที่ ต่อมาจากการกาหนดนโยบาย 5
  • 36. 7.2 ต่อมาเมื่อเกิดสาขาการนานโยบายไปปฏิบัติ (1970) ความคิดเรื่องการนานโยบายไปปฏิบัติก็เปลี่ยนไป ดังนี้ 1. การตัดสินใจกาหนดนโยบายซับซ้อนมาก เช่น - Lindblom พบว่า การตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ ส่วนใหญ่เป็นการเมือง ความขัดแย้ง การต่อรอง ประนีประนอม และตัดสินใจแบบค่อยเป็นค่อยไป - Barnard พบว่า การตัดสินใจตามหลักเหตุผลต้องใช้ ต้นทุนสูงมาก ขณะเดียวกันกลับอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ไม่แน่นอน อย่างมาก 5
  • 37. - Simon จึงเอาความคิดของ Barnard มาเสนอเป็นทฤษฎี การตัดสินใจของนักบริหาร หรือแบบ bounded rationality 2. การนานโยบายไปปฏิบัติซับซ้อนมาก เช่น - Appleby เห็นว่าการเมืองกับการบริหารยากที่จะแยก ออกจากกันได้ - Simon เห็นว่า กระบวนการบริหารมีความซับซ้อน เพราะมีปทัสถานที่หลากหลายและได้รับแรงกดดันจาก ระบบราชการ ซึ่งระบบราชการก็เป็นการเมืองระบบย่อย ระบบหนึ่ง 5
  • 38. 3. ตัวแบบคลาสสิคอธิบายการนานโยบายไปปฏิบัติไม่ได้ - Lowi พบว่า นโยบายยุค 1960 สภาคองเกรสกาหนด นโยบายกว้าง ๆ ที่เหลือให้ข้าราชการไปกาหนดรายละเอียดเอง เท่ากับสภาคองเกรสมอบอานาจการกาหนดนโยบายและการนา นโยบายไปปฏิบัติให้กับข้าราชการ ซึ่งจริง ๆ แล้ว สภาคองเกรส ควบคุมข้าราชการไม่ได้เพราะข้าราชการมีอานาจดุลพินิจ ซึ่งใช้ ดุลพินิจอย่างไรก็ตีความเข้ากับนโยบายของสภาคองเกรสได้ - Nakamura & Smallwood จึงสรุปว่า การนานโยบายไป ปฏิบัติในยุคปัจจุบันไม่เหมือนยุคคลาสสิค เพราะมีทั้งเทคนิค และการเมือง ตลอดจนการต่อสู้แข่งขัน การตีความนโยบาย 5
  • 40. 7.3 ลักษณะเด่นของการเมือง/ความขัดแย้งใน หน่วยงานภาครัฐ Rourke อธิบายว่า การเมือง/ความขัดแย้งในหน่วยงาน ภาครัฐมีลักษณะเด่นอยู่ 3 ประการ 1. มีลาดับชั้นในการตัดสินใจ แต่ไม่ใช่ว่าจะควบคุม เจ้าหน้าที่ระดับล่าง หรือ street level (คานี้ตั้งโดย Lipsky) ได้ เพราะเจ้าหน้าที่ระดับล่างมีอานาจในการใช้ดุลพินิจ และ การเลือกที่จะปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติอีก 2. มีการอ้างหลักการของวิชาชีพเฉพาะของแต่ละหน่วยงาน 3. มีความลับหรือวาระซ่อนเร้น 5
  • 41. 7.4 สาเหตุเชิงโครงสร้างที่ทาให้หน่วยงานภาครัฐ ขัดแย้งกันในการจัดการนโยบาย ระบบการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ไม่ได้มีตัวแบบเดียว ตรงกันข้ามหลายตัวแบบและขัดแย้งกัน ปัจจุบันการจัดการ ภาครัฐใช้ตัวแบบ 3 ตัวแบบหลัก ๆ คือ 1. ตัวแบบระบบราชการ ได้แก่ การสั่งการตามลาดับชั้น และแยกการทางานออกตามหน้าที่ ตามกระทรวง ทบวง กรม ใช้หลักการบังคับบัญชา ช่วงการควบคุม และการประสานงาน ในแนวดิ่ง 5
  • 42. 2. ตัวแบบการตลาด ได้แก่ การใช้ระบบราคาและต้นทุน การทาธุรกรรมเป็นตัวตัดสิน เช่น ถ้าภาคเอกชนทาได้ดีกว่า ก็ต้อง จ้างเหมาเอกชน (contracting out) หรือให้เอกชนรับเหมางาน แยกเป็นส่วน ๆ ไปทา (outsourcing) 3. ตัวแบบ governance ได้แก่ การใช้ระบบความร่วมมือ หลายฝ่ายเข้ามาทางาน เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม และ เน้นการประสานงานในแนวนอน เช่น กรณีการป้องกันอุบัติภัย อุทกภัย การขยายเครือข่ายการบริการ และเครือข่ายความร่วมมือ อื่น ๆ เช่น เครือข่ายความร่วมมือปราบปรามยาเสพติด ป้องกัน อาชญากรรมข้ามชาติ การก่อการร้าย หรือการให้ประชาชนอาสา 5
  • 43. หรือองค์การสาธารณประโยชน์ (NGOs) เข้ามาทางานแทน ข้าราชการ 7.5 สาเหตุของความขัดแย้งจากการปฏิรูประบบราชการ สาเหตุอีกสาเหตุหนึ่งที่ทาให้เกิดความขัดแย้ง เป็นเพราะ ระบบราชการกาลังอยู่ในช่วงการเปลี่ยนแปลงจากการปฏิรูป ระบบราชการ ทาให้ข้าราชการสับสนและปรับตัว ไม่ได้ 5
  • 44. การปฏิรูประบบราชการมีวิธีหลักอยู่5 วิธี คือ วิธีที่ 1 ปรับโครงสร้าง (restructuring) - ประเมินผลดูความคุ้มค่า เช่น สหรัฐอเมริกาสมัย คลินตัน ตั้ง NPR (National Performance Review) หรืออังกฤษตั้ง Efficiency Unit - ยุบหรือเลิกหน่วยงานที่ไม่มีผลงานหรือไม่จาเป็น และถ่ายโอนไปให้ท้องถิ่น ภาคธุรกิจ หรือ NGOs - ลดขนาดภาครัฐ (Downsizing) - จัดกระทรวงทบวงกรมใหม่ (Reshuffling)
  • 45. - ตั้งหน่วยงานขึ้นมาใหม่ + เปลี่ยนวิธีการบริหารให้ อิสระและรับผิดชอบมากขึ้น นาเอาหลัก Accountability มาใช้หมายถึง หากทาไม่ได้ตาม เป้าหมายและตัวชี้วัดจะต้องลาออก - ปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณ และให้ความดีความชอบ เช่น สมัยประธานาธิบดีบุชจัดสรร งบประมาณระบบไฟเขียว เหลือง แดง หรืออังกฤษใช้ระบบ ประเมินผลการปฏิบัติงาน หรือการจัดการผลการปฏิบัติงาน (Performance Management) และการจ่ายตาม ผลงาน (Pay for Performance)
  • 46. วิธีที่ 2 การมีส่วนร่วม (participation) การมีส่วนร่วม หมายถึง การเข้าไปมีส่วนร่วมใน กิจกรรมสาธารณะ โดยมีจิตอาสาเพื่อแสวงหาความหมายของ ชีวิตในชุมชน ผลักดันนโยบายและแก้ไขปัญหาร่วมกันใน ชุมชน
  • 47. เงื่อนไขความสาเร็จของการมีส่วนร่วม - หัวใจสาคัญของการมีส่วนร่วมอยู่ที่ learning process approach ซึ่งผู้มีส่วนร่วมต้องเรียนรู้และ ตระหนักในปัญหาของตน และร่วมกันหาทางแก้ไขกันเอง - ผู้มีความรู้หรือนักวิชาชีพต้องแทรกแซงให้น้อยที่สุดตาม หลัก new professionalism - ต้องมองประชาชนที่มาเข้าร่วมในกระบวนการมีส่วนร่วม เป็นเป้าหมายในตัวเอง (end) ไม่ใช่เป็นเครื่องมือ (mean) เช่น เริ่มจากการสร้างความรู้สึกว่าประชาชนมี meaningful และเป็นทั้ง inputs และ outputs ของกระบวนการพัฒนา
  • 48. - กระบวนการสร้างความรู้สึกให้คนมี meaningful และมีอานาจในการพัฒนานี้ Amartya Sen เรียกว่า “Development as freedom” หรือรู้จักกันในหมู่นักพัฒนาในปัจจุบันว่า “Empowerment” อันเป็นหลักการพัฒนาสมัยใหม่ ที่สาคัญที่สุด
  • 49. วิธีที่ 3 การปฏิรูปทรัพยากรมนุษย์ แบ่งออกเป็น HRM กับ HRD HRD จะเน้นกระบวนการฝึกอบรมและพัฒนาคน เช่น - ฝึกอบรมและพัฒนาทักษะระหว่างบุคคล - ให้คาแนะนาอาชีพและติดตามผล - กระตุ้นให้คนเคลื่อนย้ายและหาประสบการณ์ - จัดการแบบมีส่วนร่วม - ให้ข้อมูล feedback เกี่ยวกับผลงานของบุคคล - นาระบบ HR Planning มาใช้ - กระจายอานาจสู่ระดับล่าง
  • 50. ส่วน HRM จะเน้นเรื่องการจัดการค่าตอบแทนและ ผลงาน และการทางานเป็นทีม เช่น ปฏิรูปโครงสร้าง เงินเดือนเพื่อให้เป็นระบบ broad band มากขึ้น หรือวัด สมรรถนะในการทางาน และจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน
  • 51. วิธีที่ 4 การสร้างความพร้อมรับผิด (Accountability) หมายถึง การสร้างจิตสานึกใหม่ให้กับข้าราชการให้รู้สึก หรือมีจิตสานึกรับผิดชอบต่อสาธารณะมากขึ้น หลักใหญ่ ๆ คือ ต้องไม่โกง และถ้าทาไม่ได้ตามเป้า ต้อง ลาออก อาจแบ่งออกหลายด้าน เช่น - ด้านผลงาน - ด้านการเงินและฐานะรายได้ของหน่วยงาน - ด้านกฎหมาย - ด้านองค์การ/บุคลากร - ด้านการบริการ
  • 52. ตัวชี้วัดความพร้อมรับผิดใหญ่ ๆ มี 6 ตัว ได้แก่ 1. มีความชอบธรรม หมายถึง มีกฎหมายรองรับอานาจ 2. มีศีลธรรม หมายถึง ไม่ละเมิดศีลธรรม ค่านิยมของ สังคม และจริยธรรมของวิชาชีพ 3. ตอบสนอง (Responsive) หมายถึง รู้จัก + เข้าใจ ความต้องการของประชาชน และกระตือรือร้นที่จะ ตอบสนอง 4. เปิดเผย หมายถึง แจ้งข้อมูลให้สาธารณะทราบ + ไม่ ปกปิดข้อมูล
  • 53. 5. ใช้ทรัพยากรคุ้มค่า โดยเฉพาะงบประมาณของรัฐ 6. รู้จักปรับปรุงประสิทธิภาพและประสิทธิผล มีระบบ การวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยการประเมินผลและ การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และนามาปรับปรุงการ ทางานของหน่วยงานอย่างเป็นรูปธรรม เช่น จัดทาโครงการ ปรับปรุงการทางานของหน่วยงาน นอกจากนั้น ยังมีตัวชี้วัดตามความรับผิดที่แยกย่อย ออกในแต่ละด้านอีก
  • 54. วิธีที่ 5 ระบบผสม (public-private mixes) หมายถึง การนาเอาภาคเอกชนและภาคประชาชนเข้ามามี ส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศมากขึ้น เช่น - จ่ายเงินอุดหนุนนักเรียนต่อหัวแก่โรงเรียนเอกชน - ให้เอกชนบริหารกิจการสาธารณะตามข้อกาหนดและ ขอบเขตของงานที่ระบุไว้ - ตั้งกองทุนหรือออกเงินช่วยเหลือในรูปบัตรแทนเงิน โดยประชาชนไม่ต้องจ่ายเงินหรือจ่ายเพิ่มเพียงเล็กน้อย เช่น การ เข้าโครงการอบรมเพื่อพัฒนาทักษะที่เอกชนจัด