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Il piano di lottizzazione e la convenzione urbanistica
Firenze 16 aprile 2019 – Centro Il Fuligno
SEMINARIO: L’inadempimento delle convenzione urbanistiche

1. La convenzione urbanistica quale atto paritetico
2. La durata dei piani attuativi e delle convenzioni urbanistiche
3. L’ultrattività del piano attuativo per compiuta urbanizzazione
4. La convenzione urbanistica rimasta completamente inattuata
5. La sorte degli «scheletri» dopo la scadenza della convenzione
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Il piano di lottizzazione e la convenzione urbanistica

T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II bis, 22 settembre 2014 n. 9907
Le convenzioni urbanistiche sono inquadrabili negli ACCORDI
SOSTITUTIVI DI PROVVEDIMENTO di cui all’articolo 11 della legge n.
241 del 1990 (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, 8 luglio 2013, n. 3597; C.d.S.,
Sez. IV, 21 gennaio 2013, n. 324).
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Art. 11, comma 1, legge 241 del 1990
In accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell’articolo
10, l’amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti
dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, ACCORDI
con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del
provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo.
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Art. 11 legge 241 del 1990
2. Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di
nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. Ad essi si
applicano, ove non diversamente previsto, i princìpi del codice civile in
materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili. Gli accordi di
cui al presente articolo devono essere motivati ai sensi dell’articolo 3.
4. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede
unilateralmente dall’accordo, salvo l’obbligo di provvedere alla
liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi
verificatisi in danno del privato.
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T.A.R. Lazio Roma, Sezione II, 8 aprile 2014 n. 3802
Nella legislazione in materia urbanistica non esiste una norma che attribuisca
all’amministrazione poteri di autotutela decisoria nella fase esecutiva delle
convenzioni di lottizzazione al fine di garantire il raggiungimento delle
finalità pubblicistiche violate dall’inadempimento del lottizzante.
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T.A.R. Lazio Roma, Sezione II, 8 aprile 2014 n. 3802
La clausola della convenzione di lottizzazione che attribuisce al Comune la
facoltà di realizzare in via diretta, ma a spese degli obbligati, le opere di
urbanizzazione si pone come un rimedio concorrente con l’azione di
adempimento, fermo restando che occorre RICHIEDERE
L’AUTORIZZAZIONE DEL GIUDICE per accedere alla proprietà del
lottizzante.
Il provvedimento qui impugnato deve ritenersi radicalmente nullo nella
parte in cui dispone l’immissione in possesso delle aree occupate dalla
società ricorrente.
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T.A.R. Toscana, Sezione I, 16 settembre 2009 n. 1446
L’art. 11 comma 5 della l. 241 del 1990 permette, a differenza di quanto può
avvenire nella giurisdizione esclusiva dal GIUDICE AMMINISTRATIVO
in materia urbanistica, che sia l’amministrazione a chiedere al giudice la
condanna della parte privata e non il privato che porti a conoscenza del
giudice un accordo o un provvedimento dell'amministrazione ritenuto lesivo.
In questo modo si è introdotta nel processo amministrativo una vocatio in ius,
che ha il pregio di rendere piena la tutela davanti al giudice amministrativo (al
pari di quanto lo sarebbe se vi fosse il giudice ordinario) in ipotesi nelle quali
si discute di accordo col privato sull'uso del potere discrezionale
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T.A.R. Lazio, sez. II bis, sent. n. 9907 del 22.09.2014
Il piano di lottizzazione – previsto dall’art. 28 della legge 17 agosto 1942, n.
1150, come modificato dall’art. 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765 –
- perde efficacia alla scadenza del termine massimo di dieci anni (così come
avviene per il piano particolareggiato):
- affinché tale strumento possa ritenersi perfezionato è, altresì, necessaria la
stipulazione di un’apposita convenzione (la quale accede al piano stesso),
- cui resta subordinato anche il rilascio dei titoli abilitativi necessari per la
realizzazione delle opere.
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T.A.R. Sardegna, Sezione I, 18 gennaio 2018 n. 24
Pur prendendo atto che in numerose sentenze si rileva che il termine di
validità decennale del piano di lottizzazione decorre dalla data di stipula
della relativa convenzione, deve ritenersi che ciò si ricolleghi, in primo
luogo, al fatto che, IN VIA NORMALE, all’approvazione del piano di
lottizzazione segue, in tempi ragionevoli, la stipula della relativa
convenzione.
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T.A.R. Sardegna, Sezione I, 18 gennaio 2018 n. 24
deve comunque ritenersi prevalente la ratio della norma per cui le previsioni
di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione devono avere
una determinata e certa durata temporale, con conseguente scadenza di
validità del piano medesimo, al fine di garantire l'adeguatezza e rispondenza
di tali previsioni agli interessi pubblici e privati riferiti al periodo di validità
del piano, con la conseguente e ragionevole necessità che, dopo un certo
periodo di tempo (10 anni), si debba necessariamente procedere ad una
rivalutazione di tali interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte
urbanistiche in questione” (T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. II, 18 gennaio
2018, n. 24);
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Consiglio di Stato, Sezione VI, 5 dicembre 2013, n. 5807
Il termine massimo di DIECI ANNI di validità del piano di lottizzazione,
stabilito dall'art. 16 comma 5, l. 17 agosto 1942 n. 1150 (Legge urbanistica)
per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure
sull'accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso
procedimento di formazione del piano attuativo; ciò in quanto la convenzione
è per certo un atto accessorio al piano di lottizzazione, deputato alla
regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con
riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può
incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento
di pianificazione secondaria (Conferma della sentenza del T.a.r. Puglia -
Lecce, sez. I, n. 1343/2013).
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T.A.R. Lazio, sez. II bis, sent. n. 9907 del 22.09.2014
il rilascio dei titoli abilitativi di cui si discute è possibile, con l’ulteriore
precisazione che – a tale fine – non è comunque necessario che le parti
abbiano già provveduto all’adempimento di tutti gli incombenti sugli
stessi gravanti, realizzando le opere di urbanizzazione primarie e secondarie
prescritte.
Come ampiamente riconosciuto in giurisprudenza, “il rilascio delle licenze
edilizie nell’ambito dei singoli lotti è ”meramente “subordinato all’impegno
della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria
relative ai lotti stessi” e non, quindi, all’effettiva e concreta realizzazione
di quest’ultime (C.d.S., Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4278);
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T.A.R. Calabria Catanzaro Sez. I, 13-11-2014, n. 1863
L'approvazione di un piano di lottizzazione e del relativo schema di
convenzione non impedisce all'Amministrazione comunale di rifiutare la
stipula della convenzione, essendo essa legittimata a rivedere le proprie
determinazioni pianificatorie sulla medesima area e quindi, ove del caso, a
decidere anche di non stipulare più la convenzione di lottizzazione (d.p.r. n.
380/2001 - T.U. Edilizia).
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T.A.R. Molise Campobasso, Sezione I, 22 maggio 2013, n. 315
Il trasferimento della proprietà delle opere di urbanizzazione primaria in capo
al Comune costituisce un effetto ex lege - inderogabile e indisponibile per
le parti della convenzione di lottizzazione in base alla quale le opere stesse
sono state realizzate - ex art. 28 della L. n. 1150 del 17 agosto 1942 (Legge
urbanistica), con la conseguenza che le parti non possono legittimamente
accordarsi sul loro mantenimento in capo al lottizzante, essendo tali opere
strumentali allo svolgimento di pubblici servizi fisiologicamente rientranti
nelle competenze dell'autorità amministrativa.
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T.A.R. Calabria Catanzaro, Sezione I, 17 ottobre 2011, n. 1273
Posto che il privato ha dieci anni di tempo per l'esecuzione delle opere
previste in convenzione di lottizzazione, soltanto dalla scadenza della
convenzione medesima è possibile verificare se le opere siano state o
meno eseguite ed il Comune abbia titolo per richiedere la cessione delle
aree.
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Art. 30, comma 3-bis, del d.l. 21 giugno 2013, n. 69 stabilisce
che “
- Il termine di validità
- nonché i termini di inizio e fine lavori
nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo
28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi
similari comunque nominati dalla legislazione regionale,
stipulati sino al 31 dicembre 2012, SONO PROROGATI DI
TRE ANNI".
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T.A.R. Toscana, Sezione III, 26 marzo 2019 n. 438
La proroga:
Si applica alle convenzioni ancora efficaci al momento di entrata in vigore
della legge di conversione;
Opera senza la necessità di distinguere, all'interno di pattuizioni spesso
molto complesse e articolate nell'individuazione degli obblighi delle parti, fra
termini scaduti e non ancora scaduti al momento di entrata in vigore della
legge di conversione n. 98 del 2013
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T.A.R. Lazio, Sezione II bis, 22 settembre 2014 n. 9907
alla scadenza del piano di lottizzazione e della relativa
convenzione non sovviene il divieto assoluto di edificare sulle
aree in cui il piano è rimasto inattuato, attesa l’ultrattività
generalmente riconosciuta alle disposizioni del piano scaduto
disciplinanti l’edificazione e le prescrizioni di zona, “affinché
non sia alterato lo sviluppo urbanistico-edilizio così come
programmato dallo strumento scaduto” (cfr. TAR Lazio, Sez. II
bis, 20 gennaio 2010, n. 612)
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T.A.R. Sardegna, Sezione II, 21 febbraio 2018 n. 149
le Convenzioni, con termini scaduti, ma con avvenuta
realizzazione delle opere di urbanizzazione, vanno
considerate, ai fini del completamento, convenzioni ancora
operative ed efficaci, per entrambe le parti
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T.A.R. Sardegna, Sezione II, 21 febbraio 2018 n. 149
In caso di intervenuta realizzazione delle opere di
urbanizzazione, le previsioni dei piani urbanistici attuativi e
delle accessive convenzioni godono di efficacia “ultrattiva”.
In quanto l’avvenuta esecuzione delle opere di urbanizzazione
legittima il rilascio delle concessioni per le singole
costruzioni, anche dopo il decorso del decennio dalla stipula
della Convenzione.
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T.A.R. Sicilia Palermo, 12 gennaio 2019 n. 57
le prescrizioni di edificabilità esistenti sul terreno del ricorrente
non discendono unicamente dal P.R.G., ma dal piano di
lottizzazione che rimangono efficaci a tempo indeterminato
(cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 17 agosto 2018, n.
2001)
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Corte di Cassazione, Sez. III Penale, 26 maggio 2015 n. 38555
col decorso del termine, diventano inefficaci unicamente le
previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta
attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri,
preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere
di urbanizzazione primaria, nè si potrà procedere all'edificazione
residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni
coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e
con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha
efficacia ultrattiva
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Alla stregua di quanto sopra (v., sul punto, da ultimo: Cons.
Stato, Sez. 4, sentenza 26/08/2014, n. 4278), pertanto, non
potendo ritenersi scaduta nè tantomeno illegittima la
convenzione di lottizzazione, del tutto legittimamente le
attività edilizie risultano essere state assentite dal p.d.c.
originario e successive varianti.
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al lume dei principi generali per effetto dei quali, da un lato, il
Piano di lottizzazione aveva una pacifica ultrattività quanto
alle volumetrie da realizzarsi determinata dal suo recepimento in
seno al Programma di Fabbricazione,
dall'altro, in ogni caso, quand'anche si volesse ritenere scaduto
detto Piano, ciò non avrebbe ostato al valido rilascio di un
titolo abilitativo edilizio a fronte dell'intenso grado di
urbanizzazione della zona.
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correttamente il tribunale del riesame ha ritenuto
superflua per il rilascio del p.d.c. l'approvazione
preventiva di un ulteriore Piano di lottizzazione, atteso
che erano state ormai effettuate - si legge nella
motivazione dell'impugnata ordinanza - le cessioni
gratuite al Comune di tutti i terreni per le opere di
urbanizzazione anche secondarie (chiesa e scuola),
nonché realizzate ed anche collaudate
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Consiglio di Stato, Sezione VI, 5 dicembre 2013 n. 5807
la disposizione di cui all’articolo 17 della l. 1150 del 1942 deve
essere intesa nel senso che … nel caso in cui il detto piano ha
avuto attuazione, con la realizzazione di strade, piazze ed altre
opere di urbanizzazione, l'edificazione residenziale si deve
considerare consentita secondo un criterio di armonico
inserimento del nuovo nell'edificato esistente, e cioè in base alle
norme del piano attuativo scaduto, che mantengono la loro
integrale applicabilità (in tal senso: Cons. Stato, IV, 27 ottobre
2009, n. 6572).
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T.A.R. Toscana. Sezione I, 17 novembre 2011 n. 1737
(caso Comune di Ponsacco)
le previsioni della convenzione di lottizzazione, pur dopo la sua
scadenza, non possono essere indifferenti per
l’amministrazione. È vero che questa, dopo il termine di
efficacia della convenzione, riassume pienamente i propri poteri
pianificatori, ma non per questo è abilitata a non tenere conto
delle disposizioni convenzionali ove non si sia verificata alcuna
decadenza per inadempimento da parte dei privati.
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Nel caso di specie la convenzione stipulata tra la ricorrente e
l’Amministrazione intimata è stata pienamente ottemperata per
quanto attiene alla costruzione e cessione delle opere di
urbanizzazione, e non si è verificata quindi alcuna decadenza.
Questa circostanza determina l’insorgere di un legittimo
affidamento in capo alla ricorrente in ordine al rilascio del titolo
edilizio.
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Allo scadere della convenzione l’amministrazione riassume
pienamente le proprie potestà di pianificazione territoriale, ma
nell’effettuare le scelte di governo del territorio non può non
tenere conto anche delle aspettative suscitate dalla
convenzione stessa qualora questa, si ripete, sia stata come
nel caso di specie pienamente adempiuta dai privati.
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Tali aspettative non vengono meno con la scadenza della
convenzione laddove il privato non abbia ancora richiesto il
titolo edilizio e possono essere disattese solo con specifica
motivazione da parte dell’amministrazione.
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T.A.R. Lazio, Sezione II bis, 22 settembre 2014, n. 9907
Scaduta la convenzione, l’Amministrazione riassume
pienamente le proprie potestà di pianificazione
territoriale, risultando pienamente reintegrata nella
discrezionalità in ordine alle scelte sul governo del
territorio, ivi compresa quella di imprimere alle aree
una destinazione diversa da quella convenzionale
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con l’unico limite della tutela di stati di affidamento,
eventualmente suscitati dalla convenzione stessa
qualora questa “sia stata … pienamente adempiuta”
(TAR Toscana, Firenze, Sez. I, 17 novembre 2011, n.
1737; TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 10 aprile 2006,
n. 374)
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ma, “fino a quando tale potere non viene esercitato” –
come risulta essere avvenuto nel caso di specie –
“l’assetto urbanistico dell’area rimane definito nei
termini disposti con la convenzione di lottizzazione”
(C.d.S., Sez. IV, 19 febbraio 2007, n. 851).
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T.A.R. Lombardia Milano, Sezione I, 28 febbraio 2018 n. 596
secondo la giurisprudenza, il contributo non è dovuto
in caso di rinuncia o, comunque, di mancato utilizzo
del permesso di costruire, con conseguente obbligo
della pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 2033
cod. civ., di restituire le somme eventualmente
incamerate a tale titolo (cfr. fra le tante, TAR
Campania Salerno, sez. I, 31 gennaio 2017, n. 179).
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 il contributo di costruzione non può essere considerato
alla stregua di un corrispettivo sinallagmatico correlato
al trasferimento al privato del diritto di costruire
 la Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 5 del
1980, ha chiarito che la possibilità di edificare non è
altro che una facoltà che inerisce al diritto di
proprietà
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 una volta escluso che la trasformazione del territorio
possa attuarsi, il pagamento del contributo di
costruzione diviene privo di causa, quantunque esso
sia previsto e disciplinato da una convenzione
urbanistica.
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T.A.R. Toscana, Sezione III, 11 febbraio 2014 n. 288
Può tuttavia accadere, come nella specie, che pur non essendo
state realizzate le opere di cui al permesso di costruire, siano
stati tuttavia posti in essere significativi interventi modificativi
del territorio, come sbancamenti e ingenti movimenti terra,
propedeutici alle edificazioni poi non realizzate;
l’Amministrazione comunale può ben vantare una pretesa alla
rimessione in pristino, cioè alla eliminazione delle
trasformazioni territoriali realizzate e non più sorrette dal
permesso di costruire
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Consiglio di Stato, Sezione IV, 29 ottobre 2015 n. 4951
Caso specifico con clausola espressa
Art. 11 della convenzione urbanistica del caso di specie: «in caso di
inadempienza, dopo un’eventuale proroga di un anno, concedibile una
sola volta, il plc decade completamente per la parte non realizzata,
restando acquisiti al comune le cessioni gratuite, le opere di
urbanizzazione già realizzate e gli oneri di urbanizzazione relativi anche
alla parte ancora da ultimare”.
Che dunque le cessioni gratuite operate dal lottizzante - inadempiente nel
termine assegnato - debbano restare acquisite al comune sembra essere
una chiara volontà delle parti, esente da complicanze esegetiche.
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Tra gli obblighi del lottizzante rientrava sicuramente la
realizzazione dell’urbanizzazione primaria, ed anzi proprio ai
costi della stessa la garanzia è stata commisurata.
L’urbanizzazione primaria non è stata realizzata nonostante essa
fosse stata per tempo regolarmente assentita, e dunque v’è stato
un inadempimento, ed anche grave.
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La circostanza che a tale inadempimento si sia affiancato il
mancato esercizio del diritto a costruire in esecuzione delle
previsioni pianificatorie concordate, non può valere ad annullare
l’illecito contrattuale, non avendo il Comune fatto alcunché per
elidere o limitare tale diritto durante il decennio.
Né può sostenersi – come sembra aver fatto il giudice di prime
cure – che la causa giustificativa della garanzia, ossia
l’obbligazione della realizzazione dell’urbanizzazione primaria,
sia venuta meno per estinzione dell’obbligazione [….]
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T.A.R. Umbria, Sezione I, 8 giugno 2010 n. 363
Occorre distinguere fra le opere di urbanizzazione che per loro natura
condizionano l’edificabilità dell’intero comparto, e perciò sono necessarie
anche se viene edificata solo una parte dei lotti, e quelle che sono
pertinenti alla edificazione dei singoli lotti (servizi c.d. a rete, e quota parte
degli standard).
La cessazione delle obbligazioni riguarda solo le opere di urbanizzazione
“SCINDIBILI”, funzionali alla edificazione dei lotti per i quali non è stato
chiesto il permesso di costruire.
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Art. 15, comma 1, del D.P.R. 380 del 2001
2. Il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal
rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere
completata, non può superare tre anni dall'inizio dei lavori.
Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita
(c.d. «Clausola della salvezza per la parte eseguita»), tranne che,
anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga.
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5. La sorte degli scheletri dopo la scadenza della convenzione

Art. 15, comma 1, del D.P.R. 380 del 2001
3. La realizzazione della parte dell'intervento non ultimata nel termine
stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso per le opere ancora da
eseguire, salvo che le stesse non rientrino tra quelle realizzabili mediante
segnalazione certificata di inizio attività […]
4. Il permesso DECADE con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni
urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro
il termine di tre anni dalla data di inizio.
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Consiglio di Stato, Sezione IV, 5 luglio 2017 n. 3283
La ratio … è nell’obiettivo di mantenere il controllo sull’attività di
edificazione, ovviamente per sua natura non istantanea, non solo al momento
del rilascio del titolo abilitativo ma, anche, successivamente al momento della
realizzazione, garantendo solo entro limiti temporali ragionevoli il
compimento dell’opera iniziata.
Da ciò, la natura eccezionale della deroga della salvezza, posta a tutela
dell’affidamento dei privati già titolari di abilitazione, oltre che funzionale ad
evitare la distruzione di ricchezza che deriverebbe dall’abbandono di progetti
in avanzato stato di attuazione.
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1.Avv. Franceco Barchielli - Il piano attuativo e le convenzioni urbanistiche

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