Il processo di razionalizzazione delle partecipate quadro politico e normativo
- 1. PON GOVERNANCE E AZIONI DI SISTEMA ASSE E Capacit Istituzionale Obiettivo Specifico 5.1 Il processo di razionalizzazione delle partecipate: quadro politico e normativo Prof. Dr. Riccardo Mussari Universit di Siena Citt Metropolitane e Province: ruolo, missione istituzionale, nuove forme di governance Webinar 30 Settembre 2015 - ore 12:00
- 2. Considerazioni introduttive Il tema delle partecipate degli enti locali 竪 molto complesso. Tale complessit discende, sostanzialmente, dal combinarsi due elementi: Cosa debba intendersi per servizio pubblico locale ovvero quale ruolo si intende assegnare alla produzione pubblica locale nelleconomia e nella societ; Quali modalit di gestione sono pi湛 opportune e per quali servizi.
- 3. Considerazioni introduttive A partire dagli anni novanta, gli interventi del legislatore volti a disciplinare il fenomeno delle partecipazioni pubbliche si sono intensificati. Dapprima il fenomeno 竪 stato in qualche modo favorito sotto la spinta di una concezione finto-privatistica; successivamente, si 竪 cercato di correre ai ripari tentando di arginare le criticit che la proliferazione di societ ed organismi partecipati dagli enti territoriali avevano generato in termini di costi, coordinamento e controllo della finanza pubblica, nonch辿 di concorrenza ed efficienza.
- 4. Considerazioni introduttive Lintricato quadro normativo attuale discende anche dalle difficolt politiche ed operative riscontrate nel pervenire ad una disciplina generale, o quanto meno organica, della materia. Tali difficolt che hanno determinato il succedersi di interventi mirati a risolvere questioni contingenti e settoriali. Lassenza di un quadro legislativo organico e stabile e la mancata previsione di strategie attuative adeguate hanno reso ancora pi湛 articolato e complesso districarsi nelluniverso delle partecipazioni locali, tanto che persino sulla loro numerosit non c竪 una totale concordanza fra i diverse fonti.
- 5. La ratio della normativa pi湛 recente Le finalit che hanno ispirato i numerosi interventi normativi succedutisi nellultimo decennio in tema di partecipazioni locali sono molteplici, ma possono essere ricondotte a due principali esigenze: 1. dare attuazione ai principi comunitari di tutela della concorrenza e del mercato e 2. perseguire il contenimento dei costi di funzionamento del settore pubblico allargato, garantendo predeterminati standard quali- quantitativi di servizio.
- 6. La ratio della normativa pi湛 recente Lintervento pubblico dovrebbe pertanto essere limitato a garantire lerogazione di livelli ottimali di servizio in situazioni di fallimento di mercato: assicurare lequilibrio di mercato in presenza di asimmetrie informative, fornire beni/servizi che procurano un beneficio diffuso per la collettivit (esternalit positive) e regolamentare attivit che comportano un danno o comunque pregiudicano il benessere sociale (esternalit negative). Tale visione restrittiva dellintervento pubblico nelleconomia ha chiaramente ispirato il legislatore italiano nella stesura dellart. 3, comma 27 della L.244/2007 e, pi湛 recentemente, nellart. 1, comma 611 della legge 190/2014.
- 7. La ratio della normativa pi湛 recente Il principio della tutela della concorrenza richiede che la produzione pubblica di beni e servizi sia limitata alle funzioni indispensabili allo svolgimento delle finalit istituzionali dellamministrazione (indispensabilit rispetto agli obiettivi), e che non si estenda a settori economici o aree territoriali in cui i beni e servizi possono essere erogati anche dal privato senza pregiudicare la massimizzazione del benessere economico delle collettivit di riferimento (indispensabilit rispetto ai mezzi).
- 8. La partecipata locale: definizione soggettiva Una definizione di partecipata locale, da un punto di vista soggettivo, si evince dallart. 23 del D.l. 24 aprile 2014, n. 66, che riconduce allespressione partecipate locali le aziende speciali, le istituzioni e le societ direttamente o indirettamente controllate dalle amministrazioni locali.
- 9. La partecipata locale: i requisiti quantitativi I requisiti quantitativi (ma con riferimento alle societ) sono invece richiamati dallart. 11-quinquies, comma 3 del D.lgs. 118/2011, cos狸 come modificato ed integrato dallart. 1, comma 1, lett. n), del D.lgs. 10 agosto 2014, n. 126. Sono considerate societ partecipate da un ente locale tutte le societ a totale partecipazione pubblica affidatarie di servizi pubblici locali indipendentemente dalla quota di partecipazione. Dal 2018 per societ partecipata si intender la societ nella quale l'ente locale, direttamente o indirettamente, dispone di una quota di voti, esercitabili in assemblea, pari o superiore al 20 per cento, o al 10 per cento se trattasi di societ quotata.
- 10. La razionalizzazione delle partecipate La razionalizzazione delle partecipate era tra le priorit del governo Monti. Furono cos狸 numerosi e complessi i nodi attuativi da determinare il sostanziale svuotamento della riforma. In particolare, la resistenza degli amministratori locali, lassenza di un quadro normativo organico e stabile, cos狸 come di unexit strategy adeguata (si consideri, a titolo di esempio, la questione del personale impiegato nelle societ da dismettere), hanno determinato il succedersi di deroghe e proroghe, conducendo ad un complessivo fallimento in fase di implementazione.
- 11. La razionalizzazione delle partecipate Il lavoro di Cottarelli, ex Commissario Straordinario per la revisione della Spesa, 竪 stato recepito, seppur parzialmente, dai commi 609- 616 della legge di stabilit per il 2015. In particolare, il comma 611 della l. 190/2014 individua i criteri sulla base dei quali gli enti territoriali devono avviare il processo di razionalizzazione al fine di ridurre, entro il 31 dicembre 2015, il numero delle societ e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute.
- 12. La razionalizzazione delle partecipate Tali criteri si articolano intorno a cinque cardini fondamentali: 1. limitazione del perimetro delle partecipazioni ai soli organismi che svolgono attivit indispensabili ai fini del perseguimento delle finalit istituzionali dellente; 2. soppressione delle cd. scatole vuote, ovvero di quelle societ in cui il rapporto tra numero di dipendenti ed amministratori 竪 sbilanciato a favore di questi ultimi; 3. mantenimento delle sole partecipazioni in societ che non svolgono attivit analoghe a quelle svolte da altre societ partecipate o da enti pubblici strumentali, fatta salva la possibilit di procedere ad operazioni di fusione o di internalizzazione delle relative funzioni;
- 13. La razionalizzazione delle partecipate 4. aggregazione di societ di servizi pubblici di interesse economico generale, al fine di favorire lo sfruttamento di economie di scala e di differenziazione nellorganizzazione dei servizi a rete; 5. contenimento dei costi di funzionamento.
- 14. La razionalizzazione delle partecipate Le suddette questioni dovranno essere affrontate dai decreti attuativi della riforma della pubblica amministrazione (legge delega 7 agosto 2015, n. 124), che ha delineato i criteri direttivi da seguire per semplificare il quadro normativo avente ad oggetto le partecipazioni pubbliche, con particolare attenzione al rispetto dei principi comunitari di tutela della concorrenza e del mercato, ed alla disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale.
- 15. La legge Madia Tra le priorit della legge delega Madia rientrano il coordinamento e la sistematizzazione della normativa vigente sulle partecipate (art. 12), la riduzione dei costi sostenuti per le attivit strumentali, fatte salve le esigenze connesse ad eventuali processi di reinternalizzazione di servizi, nonch辿 il rafforzamento degli uffici il cui scopo 竪 erogare servizi ai cittadini ed alle imprese (art. 8, comma 1, lett. a).
- 16. La legge Madia Per quanto concerne la razionalizzazione e riduzione delle partecipazioni pubbliche: si conferma quanto disposto nei precedenti interventi normativi in tema di assunzione e mantenimento di partecipazioni stabilendo che il relativo perimetro deve essere circoscritto entro compiti istituzionali dellente e Si introduce un ulteriore requisito, quello della strategicit del servizio ai fini della tutela di interessi pubblici rilevanti, al cui interno rientrano esplicitamente i servizi di interesse economico generale. Limplementazione della riforma sar inoltre sostenuta dalla previsione di un sistema sanzionatorio (riduzione dei trasferimenti statali) per la mancata attuazione da parte degli enti dei principi di razionalizzazione e riduzione delle partecipazioni.
- 17. La legge Madia La puntuale individuazione delle attivit da ricondurre al novero di servizio pubblico consentir di provvedere alla distinzione tra societ che offrono servizi strumentali servizi di interesse generale privi di rilevanza economica (SIG), e servizi di interesse economico generale (SIEG). Ci嘆 permetter di indirizzare/orientare le scelte degli amministratori ai fini del mantenimento o della dismissione delle partecipazioni anche in ragione di un criterio funzionale, e non solo quantitativo (es: obblighi di liquidazione per le societ che registrano perdite di bilancio per pi湛 esercizi consecutivi).
- 18. La legge Madia I piani operativi di razionalizzazione, disciplinati dallart. 1, commi 611-614 della legge di stabilit 2015, infatti, fissano criteri, tempi e modalit ai quali devono attenersi gli enti territoriali per perseguire la razionalizzazione delle societ e delle partecipazioni societarie direttamente ed indirettamente possedute, senza tuttavia che rilevi la tipologia di servizio gestito (cfr. Corte dei Conti Lombardia, delibera 217/2008/PAR).
- 19. La legge Madia Viceversa, dovrebbero essere considerate da dismettere in quanto non coerenti con le finalit dellente (Corte dei Conti Lombardia, delibera 48/2008/PAR) le partecipazioni in societ che svolgono attivit con scopi prettamente industriali e commerciali, se questi ultimi prevalgono sul pubblico interesse (cfr. anche circolare ANCI emanati in riferimento allapplicazione delle norme di cui alla L. 244/2007, art. 3, commi 27 e ss.)
- 20. La legge Madia Per porre in essere la razionalizzazione dei propri organismi e societ partecipate, gli enti locali devono verificare non solo i presupposti giuridici dei differenti interventi di cessione, liquidazione, trasformazione societaria tramite fusione o scissione, ma anche a considerare preventivamente gli effetti economici che deriverebbero dalle operazioni di dismissione, valutandone la convenienza, secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicit.
- 21. Il bilancio consolidato Infine, 竪 opportuno ricordare come il tema delle partecipazioni rilevi anche ai fini contabili e di controllo. Ai sensi del decreto legislativo 118/2001 e ss.mm.ii., infatti, comuni, province, citt metropolitane, comunit montane, isolane e unioni di comuni sono tenuti a redigere, a partire dallesercizio 2016 (salvo gli enti che, nel 2014, hanno partecipato alla sperimentazione, per cui tale obbligo 竪 iniziato a decorrere dal 2015 il bilancio consolidato con i propri enti ed organismi strumentali, aziende, societ controllate e partecipate, secondo le modalit ed i criteri individuati nel principio applicato del bilancio consolidato di cui all'allegato n. 4/4.
- 22. Il bilancio consolidato Ai fini dell'inclusione nel bilancio consolidato, si considera qualsiasi ente strumentale, azienda, societ controllata e partecipata, indipendentemente dalla sua forma giuridica pubblica o privata, anche se le attivit che svolge sono dissimili da quelle degli altri componenti del gruppo, con l'esclusione degli enti apparenti al sistema sanitario. E lo stesso allegato 4.4 del decreto ad indicare, quali attivit preliminari al consolidamento dei bilanci del gruppo, lindividuazione degli enti da considerare per la predisposizione del bilancio consolidato.