PPP and Questions on Nam Yuam Diversion Project
0 likes99 views
การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) + คำถามและข้อเรียกร้องเบื้องต้นต่อรูปแบบการลงทุน โครงการผันน้ำยวม โดย สฤณี อาชวานันทกุล, 25 กรกฎาคม 2565
PPP and Questions on Nam Yuam Diversion Project
- 1. การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) + คาถามและข้อเรียกร้อง เบื้องต้นต่อรูปแบบการลงทุน โครงการผันน้ายวม สฤณี อาชวานันทกุล 25 กรกฎาคม 2565 ดาวน์โหลดสไลด์นี้ได้จาก /sarinee
- 2. 2 การร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชน (PPP) ข้อตกลงระหว่างรัฐและเอกชนผู้ร่วมลงทุน (1 รายหรือมากกว่า) โดยให้เอกชนส่งมอบ บริการในลักษณะต่างตอบแทนให้รัฐ โดยทั้งสองฝ่ายจะมีการจัดสรรผลประโยชน์และ ความเสี่ยงร่วมกัน โดยมีรูปแบบหลักๆ 2 แบบ คือ • Net Cost – เอกชนได้สิทธิ์ในการจัดเก็บรายได้และจัดสรรผลตอบแทนบางส่วน ให้กับรัฐตามข้อตกลง กรณีนี้เอกชนจะต้องรับความเสี่ยงจากผลการดาเนินงานเอง ทั้งหมด → ความเสี่ยงหลัก คือ เอกชนอาจได้กาไรเกินควร หรือ “กาไรผูกขาด” จากบริการสาธารณะซึ่งประชาชนควรได้ใช้ฟรี หรือใช้ในราคาที่ย่อมเยาเข้าถึงได้ • Gross Cost – ภาครัฐจัดเก็บรายได้เองทั้งหมด และชดเชยค่าตอบแทนให้กับ เอกชนตามค่าใช้จ่ายการดาเนินการ (full operating costs) → ความเสี่ยงหลัก คือ ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในการจัดเก็บรายได้ของรัฐ และ รัฐอาจ “อ่อนข้อ” ให้กับเอกชนมากเกินไป (ส่งผลให้ได้กาไรเกินควร/กาไรผูกขาดอยู่ดี)
- 3. 3 ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจาก PPP 1. ช่วยลดภาระงบประมาณและการก่อหนี้สาธารณะของรัฐได้ โดยเฉพาะโครงการ ลงทุนขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินลงทุนสูง ในภาวะที่รัฐมีภาระหนี้สาธารณะสูง มีปัญหา ในการจัดเก็บรายได้ (ภาษี) และรายจ่ายเพิ่มขึ้นทุกปี 2. การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุน ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและคุณภาพของ บริการสาธารณะ เนื่องจากใช้ความรู้และความเชี่ยวชาญของเอกชน อีกทั้งยังอาจ กระตุ้นให้เกิดนวัตกรรมใหม่ๆ 3. (ถ้าตลาดมีการแข่งขันเพียงพอ) เอกชนมีแรงจูงใจที่จะเพิ่มประสิทธิภาพ/ผลิตภาพ ส่งผลให้สามารถให้บริการสาธารณะในราคาที่ “คุ้มคุณภาพ” กว่าภาครัฐได้ 4. (ถ้ากาหนดเรื่องนี้ในข้อตกลง) มีการถ่ายทอดความรู้และความเชี่ยวชาญของเอกชน ไปยังหน่วยงานและบุคลากรของภาครัฐ
- 4. 4 ความเสี่ยงและปัญหาที่ผ่านมาของ PPP 1. ไม่ง่ายที่จะหาจุดสมดุล – รัฐมีเป้าหมายให้บริการสาธารณะ ส่วนเอกชนมีเป้าหมาย ทากาไรสูงสุด (งานศึกษา IMF พบว่าโครงการ PPP 55% ต้องเจรจาและทาสัญญา ใหม่ โครงการจานวนมากล่าช้าและมีต้นทุนเพิ่มมหาศาลที่รัฐต้องมาแบกรับภาระ) – ในยุคที่รัฐอ่อนแอ ถูกครหาว่าเอื้อนายทุน จุดสมดุลนี้ยิ่งสุ่มเสี่ยงว่าจะเอียงไปเข้าข้าง เอกชน 2. แม้จะ “โอนความเสี่ยง” ไปให้กับเอกชน สุดท้ายรัฐก็ต้องมา “รับความเสี่ยง” หลาย อย่างเองอยู่ดี เพราะทาบริการสาธารณะ ไม่อยากให้ประชาชนแบกรับภาระในรูป ราคาที่แพงขึ้น (เช่น รัฐต้องจ่ายเงินอุดหนุนเอกชนมากขึ้นเมื่อความต้องการจริงต่า กว่าที่เอกชนประมาณการ หรือต้นทุนค่าก่อสร้างจริงสูงกว่าที่ประมาณการ ฯลฯ)
- 5. 5 ความเสี่ยงและปัญหาที่ผ่านมาของ PPP (ต่อ) 3. รัฐลงทุนเองอาจถูกกว่า เพราะต้นทุนทางการเงินของรัฐย่อมต่ากว่าเอกชน (รัฐมี อานาจเก็บภาษี) เพียงแต่ติดข้อจากัดด้านงบประมาณและหนี้สาธารณะ – บาง ประเทศ เช่น อังกฤษ จึงกาหนดให้มีการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของ PPP เทียบกับ กรณีที่รัฐลงทุนเอง ก่อนตัดสินใจว่าจะทาหรือไม่ทา PPP 4. ภาระของรัฐจาก PPP ไม่นับเป็นหนี้สาธารณะ แต่จริงๆ หลายอย่างก็คือ “หนี้” อยู่ดี เพราะต้องจ่ายเอกชนไม่ว่าจะเกิดอะไรขึ้น เช่น การประกันรายได้ขั้นต่า, ค่าความ พร้อมจ่ายของโรงไฟฟ้า เป็นต้น 5. ขาดความโปร่งใส (ที่ควรมีเพราะเป็นบริการสาธารณะ) – เมื่อใช้รูปแบบ PPP โดยมากเอกชนจะอ้าง “ความลับทางการค้า” ไม่เปิดสัญญาและรายละเอียดทางการ เงินต่อสาธารณะ ส่งผลให้การประเมิน “ความคุ้มค่า” และ “ประสิทธิผล” ของ โครงการ PPP เป็นไปได้ยาก
- 6. 6 ข้อพิจารณาในการทา PPP โดย สานักงานคณะกรรมการนโยบาย รัฐวิสาหกิจ (สคร.) กระทรวงการคลัง 1. การพิจารณาต้นทุนอย่างครบวงจร (Whole of Life Cycle Cost): พิจารณาต้นทุนทั้งหมดตลอด อายุสัญญา ตั้งแต่ต้นทุนการศึกษาและพัฒนาโครงการ ต้นทุนการออกแบบ ต้นทุนการก่อสร้าง ต้นทุนการดาเนินงานและต้นทุนการบารุงรักษา รวมทั้งคานึงถึงต้นทุนด้านผลกระทบต่อชุมชนและ สิ่งแวดล้อม เพื่อให้คู่สัญญาเอกชนบริหารจัดการโครงการให้เกิดประโยชน์สูงสุด 2. ความคุ้มค่าทางการเงิน (Value for Money): PPP ต้องแสดงให้เห็นว่าเกิดความคุ้มค่าทางการเงิน มากกว่าการที่ภาครัฐดาเนินการเอง ทั้งนี้ นอกจากการคานึงถึงต้นทุนดาเนินการแล้ว ต้องมีการ พิจารณาถึงคุณภาพการให้บริการประชาชนและประโยชน์ในด้านอื่นๆ ร่วมด้วย 3. การจัดสรรความเสี่ยงระหว่างคู่สัญญาที่เหมาะสม (Risk Sharing): มีการจัดสรรความเสี่ยงอย่าง เหมาะสมระหว่างภาครัฐและเอกชน โดยพิจารณาจากฝ่ายที่สามารถบริหารจัดการความเสี่ยงในแต่ ละประเภทได้ดีที่สุดเป็นผู้รับความเสี่ยงนั้นๆ 4. การพัฒนาระดับการให้บริการให้ดียิ่งขึ้น (Improved Level of Service): การให้เอกชนร่วมลงทุน ในกิจการของรัฐ เป็นการผสมผสานความเชี่ยวชาญระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนในการให้ ทรัพยากรรวมทั้งเทคโนโลยีที่ทันสมัย เพื่อการพัฒนาคุณภาพการให้บริการต่อสาธารณะ การเพิ่ม ขีดความสามารถในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ
- 8. 8 คาถามและข้อเรียกร้อง 1. กรมชลประทานควรเปิดเผยผลการศึกษาฉบับเต็มต่อสาธารณะ (ฉบับนาเสนอ 31 มี.ค. 65) (โครงการนี้อ้างว่าเป็น PPPP คือมี “People” หรือประชาชนเป็นหุ้นส่วน แถมอ้าง SDG หรือ เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนด้วย!) 2. กรมชลประทานควรประกาศว่า โครงการนี้จะใช้ข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) 3. การคานวณดูเหมือนยังไม่รวม “ต้นทุนด้านผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม” ที่ สคร. แนะนา 4. เหตุใดการลงทุนรูปแบบที่ 1 (รัฐดาเนินการเอง) จึงมีต้นทุน (ทั้งค่าลงทุนโครงการ และค่า ดาเนินงานและบารุงรักษา) สูงกว่ารูปแบบที่ 2 และ 3 (เอกชนร่วมลงทุน) ? (ต้นทุนทางการเงิน ของรัฐและค่าใช้จ่ายการดาเนินการของรัฐโดยปกติน่าจะถูกกว่าเอกชน ? โดยเฉพาะในตลาดที่ไม่มี การแข่งขัน) 5. นาเสนอราวกับว่า มีการลงทุนเฉพาะรูปแบบที่ 1 (รัฐดาเนินการเอง) เท่านั้นที่ผู้ใช้น้า (ประเภทที่ 2 และ 3 – กฎหมายลูกยังไม่มี) จะต้องจ่าย แต่ในความเป็นจริง ในการลงทุนทุกรูปแบบ รัฐก็จะไป เก็บเงินจากผู้ใช้น้ามาจ่ายคืนเอกชนอยู่ดีใช่หรือไม่ ? ค่าน้าจะเพิ่มขึ้นเท่าไรในประมาณการ ? ถาม ผู้ใช้น้าแล้วหรือยัง ?