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法國制度與案例經驗 -大型公共建設的民眾參與

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徐亦甫

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大型公共建設的民眾參與 法國制度與案例經驗 徐亦甫 反迫遷連線執行委員、台大社會學研究所碩士生 台北市府都市計畫擬定階段民眾參與推動工作小組委員 1
法國公共辯論委員會 CNDP, National Commission For Public Debate 2
甚麼是公共辯論？ 「公共辯論」是一個含納「資訊（information）」與「審議 （deliberation）」的「正式」程序。 在國家層次，法國國家公共辯論委員會的任務是使公民充分知情，並確保 他們的觀點在整個重大規劃方案的決策過程中會被納入。這個「公共辯 論」面向廣大公眾（general public），以及對各個計畫保持關切或有 興趣的不同利害關係人。 如義大利、韓國、摩洛哥、泰國等多個國家，都與法國公共辯論委員會保 持聯繫，準備進口這套程序到他們的國內。 3
甚麼大型建設需要經過公共辯論?I 公路 鐵路 機場 港口 電纜、高壓電線塔 天然氣運輸管 人工運河 核能電廠 風力發電 水力發電廠（蓄水發電之水壩） 文化或體育設施 產業設施（產業園區） 但不包含： 國防設施、都市計畫*、工廠、拆除4
甚麼大型建設需要經過公共辯論?II 3億歐元以上：計畫業主（事業單位）一定要聲請公共辯論。 1.5至3億歐元：不強制舉辦，但可以由業主、目的事業主管機關首長、十 位議員、地方政府或特定公民組織等聲請舉辦。 環境相關議題：由特定主管機關聲請。 5
為甚麼公共辯論？ 民眾對政府強烈的信任危機。 科學與科技爭議的極端化（核能、基改、生技、奈米…） 計畫與其涉及之專業的複雜化。 多數決策涉及長期影響（未來世代） 強化（To Enhance） 民主化（To Democratize）→決策 6
公共辯論制度在法國的起源I 1980s，三個重大環保爭議案件： 興建新的核電廠（80座）、興建貫通兩條大河的渠道、巴黎第三座機場 化解三個衝突層次： 國家與公民社會反對者之間、政府的不同部會間、中央與地方之間 建構一個處理上述衝突的公家機構，邀請中央與地方的政府、民代、相關 公民社會代表（包含企業、工會）參與協商交流，後續逐漸轉換成納入 民眾參與的機制。 7
公共辯論制度在法國的起源II 1995 Law Barnier處理自然風險治理，正式創設「公共辯論」制度。 1997 CNDP建立，隸屬於環境部，醞釀獨立化。 1998 法國簽署了「奧爾胡斯（Aarhus）公約」，該公約延續斯德哥爾摩 宣言與里約公約，保障了民眾環境權的程序權面向，核心包含：民眾參 與環境決策、對環境資訊之取得、及相關的司法救濟管道。 2002 法國訂定前述公約之內國法，CNDP成為獨立機關。 8
公共辯論制度在法國的起源III 2004 公約入憲（環境憲章），就環境議題之民眾參與成為基本權利。 2010 訂定《國家環境義務法（Grenelle II Act）》以落實2009《環境協 商法（Grenelle I Act）》相關協商決議，規範國家義務與後續修法綱 領。CNDP調整組織運作方式、組織成員擴張、授權監督員制度。 2012 進一步立法明確化監督員制度。 2013 允許進行實驗性的公共辯論。 9
公共辯論的核心價值 透明（Transparency）： 所有計畫涉及的資料與研究都使公眾可及。 說理（Reasoned Argument）： 公共辯論既非民調也非公投，而是多樣的觀點與說理之表達呈現。 獨立（Independence）： 完全獨立於中央政府、議會、地方權責機關、承攬的公私部門單位。 平等待遇（Equal Treatment）： 確保所有相關的公眾成員，不論其觀點或地位，都能在相互尊重的環境 中充分表達其自身意見。 10
公共辯論的成員組成Ｉ CNDP委員會領導階層，由總統提名、受上下議會質詢並同意。六年一任， 連選得連任一次。一位主席、兩位副主席。目前主席為擔任過區長、出 身於陸橋學院的高級文官與專業者。副主席一位是環境運動出身、一位 是學界出身（地緣政治、歐洲研究、發展地理學）。 其餘二十二位委員包含：下議院議員一位、上議院議員一位、地方議會議 員六位、最高行政法院代表一位、最高法院代表一位、審計法院選舉之 代表一位、行政法院代表一位、註冊環團代表兩位、消費者組織代表兩 位、社會賢達兩位（至少一名須曾任民意調查員commissaire enquêteur*）、產業界代表兩位、工會代表兩位。 11
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公共辯論的成員組成ＩＩ 就個別案件，由CNDP組成公共辯論專案委員會。 由五到七位成員組成（CNDP委員及外聘委員），設一名主席，成員僅領取 少量津貼（每月500歐元車馬費與雜項支出）。 該專案委員會成員須經訓練（法規眉角、審議技術、如何溝通協商） 三到四位專案秘書處全職人員＋外聘人員，共十到十二名。 13
公共辯論的運作I 強制／聲請 →CNDP研究判斷 →建議諮詢協商(Public Consultation) →公共辯論(Public Debate) 所有辯論過程都做成書面、影像或音訊紀錄。 預算由計畫業主（事業單位）提供CNDP約50萬至100萬歐元作為經費。 就非個案之政策，亦可經其他政府部門委託舉辦Debate on general option。 14
公共辯論的運作II 整個過程歷時約一年。 任命專案公共辯論委員會主席與委員：一個月 業主提供報告、蒐集相關資料、編製確認議題手冊：二到四個月 進行辯論：四到六個月 產出辯論記錄與報告：兩個月（過程中即會逐步公布） 業主發布後續執行原則與遵守之條件：三到個月 公共辯論→後續協商諮詢→業主與主管機關評估是否採納建議→發照 監督員後續監督 15
公共辯論的成果 200個對公共辯論的聲請 80場公共辯論 60場建議協商諮詢 40場辯論後的協商諮詢 1500場各式公民參與會議 25萬人次參與 1/3的計畫被廢棄或打掉重來 1/3的計畫顯著改善 1/3的計畫沒有變動（強推計畫，後續多遭遇到困難） 16
補充：ＣＮＤＰ不處理空間計畫？！ I 法國的規劃模式，由計畫控制轉向方案導向。 CNDP排除之是為了避免疊床架屋，因都市規劃另有一套公共辯論制度。 法國既有「民意調查（enquête publique, public survey）」制度，為公家 機構做成行政決定前的公共協商制度。由行政法院主席任命之民意調查員 (commissaire enquêteur)監督，並組織會議協助公民了解行政計畫、做成 民意調查報告。 17
補充：ＣＮＤＰ不處理空間計畫？！ II 1967年《地產指導法》規範「市民參與」、「公眾諮詢」為規劃必經程序。 1976年《關於改革前期調查和公共項目申報的決定》，規範某些計畫必須經過 「民意調查」，包含土地使用計畫（POS），發展區計畫（PAZ）和城市遺產 保護與再利用計畫（PSMV）。 1983年 《有關環境保護與普及民意調查法》立法，規範涉及環境議題之規劃 建設或基礎設施建設，必須採取「民意調查」程序。1985-1987年陸續訂定 其程序、實施範圍、實施方式。1993年擴大到自然景觀保護。 1985年 《城鄉規畫指導原則之制定與實施法》將「公眾諮詢」訂為規劃建設 的必經程序，1991年《城市指導法》將之擴及任何客觀將改變居民社區生活18
補充：ＣＮＤＰ不處理空間計畫？！ IＩI 2002年《社會團結與都市更新法（SRU）》替代既有《地產指導法》，以「地 域協調發展綱要（SCoT）」替代「總體規劃綱要（SD）」；「地方城市計畫 （PLU）」替代「土地利用計畫（POS）」，與住宅（PLH）、交通（PDU）、 產業等部門計畫緊密結合。SRU並規範SCoT、PLU、PDU等計畫皆須經「民意 調查」及「公眾諮詢」程序。 簡單來說，CNDP處理的是「大型公共建設」的興辦事業計畫（但事實上因目前 的規劃模式，勢必會包含相關的空間與部門計劃）。其餘空間計畫（與部門 計畫、興辦事業計畫）仍須經過主管機關或規劃單位辦理的「公眾諮詢（形 式較彈性）」與「民意調查（類似正式聽證）」程序。 19
補充：〈法国城市规划中的公众参与〉 著者：卓健，法国国立道桥高等学院城市规划与公共政策研究所（LATTS-ENPC）。 原文载于“2002年度社会公益研究专项‘城市规划公众参与及服务基础数据系统’ 项目。 該篇論文鋪陳法國都市規劃史的演進，介紹各階段基礎建設、都市規劃、環保議題、 土地徵收等相關的民眾參與制度，最後也與CNDP的建立過程接合在一起。 20
土魯斯地鐵三號線 The 3rd Line of Metro of Grand Toulouse 21
●公共辯論 ●2016年9月12到12月17日 ●既有A、B兩條地鐵線 ●增建東西向，連結機場、 火車站的第三條地鐵線 22
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● 中央（國家） ● 大區：朗格多克-魯西永- 南部-庇里牛斯大區 ● 省：上加龍省 ● 區：土魯斯區 ● 共同體 土魯斯大集聚區（大土魯斯） ● 各市鎮 土魯斯市、Colomiers等... 24
城市基本資訊 土魯斯是南邊城市，大集聚區人口約一百萬。 大學城，空中巴士世界總部。年輕人口、教育程度高，國際化程度高。 大集聚區腹地大，近郊運輸整備困難，生活水準高但通勤時間越來越長。 25
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為何要蓋地鐵三號線？ 塞車問題、污染問題 支持就業與經濟發展 27
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誰來蓋？計畫規模為何？ Tisséo，土魯斯地鐵公司，類似臺北大眾捷運股份有限公司，為地方政府 官股為主、但也吸納銀行投資的交通事業特許經營公司，大集聚區市長 為董事長。Tisséo／大集聚區市府決定蓋第三條地鐵線，回應上述需求。 這條線總長23公里，連結重要人口聚集點，車站和機場，預計2024年完成。 整個大計畫約38.21億歐元，主體的地鐵興辦計畫超過百分之五十（20 歐元）。超過三億歐元規模，所以決定要召開大型辯論會。 30
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公共辯論怎麼進行？ 公共辯論時程通常歷時一年，包含： 資料蒐集準備六個月 舉辦辯論四個月（在此次土魯斯，主要為九月中旬至十二月中旬三個月） 做成報告兩個月 發布對工程主辦機關之執行原則與遵守條件三個月。 32
籌備專案委員會 由CNDP副主席Jacques Archimbaud擔任召集人，另邀請六人組成七人專案 委員會。 包含三位退休高級官員（鄰近省分前省長、巴黎地鐵公司前科技技術委員 會副主席*、前地方環境首長*）、交通產業總工會代表與生態議題專家 （碳足跡、生態工程）。執行團隊則具公民社會背景、其他文官經驗、 公民參與活動經驗。 *在擔任政府工作前，應是具有工會及環境運動背景。 值得注意的是，包含該專案小組與具體執行的專案管理人及團隊，都強調 不能是當地居民或議題代表，以維持委員會的中立性與獨立性。尤其強 調他們與Tisséo並無任何連帶關係。 33
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土魯斯採取的民眾參與程序／機制 預備會議 街站、大集會、專案討論組小組 專家演講、地圖工作坊 網路平台 實驗性的分區討論會 35
預備會議 舉辦針對在地公民社會團體的工作坊，約120名參與者（團體）。 企業、工會、環保團體、地方社區組織、各式基金會、消費者團體、建設 相關的交通公司（地鐵、公共巴士等）等代表，共同臚列可能的討論問 題，總結出五個核心的課題。 36
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透過預備會議，整理出五個核心問題 這條線到底需不需要蓋 能否回應現在碰到的交通問題 國土規劃跟經濟交易上有沒有影響 對都市和都市人口有什麼影響 38
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大集會、專案討論會 召開四個市民集會，每場規模約五百人。 再進一步召開十場專案小組討論，分別針對不同利益的關係人，如： 居民、企業領袖、各相關工會代表、議會代表、環保組織、公共交通乘客 協會代表、地主團體代表、身心障礙者協會、地方體育協會、藝文劇場 界等，蒐集民間社會中不同群體對該計畫各課題的意見。 40
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地圖工作坊、專家演講 與地方協會合作成立地圖工作坊，居民可以直接在地圖上標出這個計畫可 能在哪些地方造成問題。共六個地圖工作坊，超過兩百人居民互動。 由下而上意見收集，在三號線沿線標出重要的熱點。考量居民意見，社會 學人口地理意義的區域，例如比較貧窮的區域。也會標出地質、水文、 土壤等資料來知道會有什麼環境衝擊。 同時也畫出全市範圍，通勤路線和人們聚集的地方。製作地圖過程也要求 地方交通公司跟法國政府開放很多重要資料，才能製成這樣的地圖。 42
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街頭流動工作站 也在計畫範圍內設置街站說明該計畫、宣傳說明公共辯論、蒐集問卷，若 只計算接觸達五分鐘以上的人數，街站的接觸人數超過一萬人。 現場發放的簡易版閱讀資料與問卷，預先經過相關議題組織與利益團體確 認。 44
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網路平台 蒐集了約260個問題，公民可以直接在網路上提出問題，30天內要回應。 CNDP確認回應沒有問題就會提上去。提問採實名制，可以篩選是不是市 府員工等等。 問題譬如：為什麼地鐵沒有經過這個有8000員工、又是古蹟的大醫院？ 11/15號問，11/25獲得回應。 工程主辦單位指派了四個全職工程師回應這些問題。 46
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閱讀資料 CNDP與公共辯論的說明 簡易版議題摺頁 完整版議題手冊 計畫需求 人口狀況、區域發展（產業）狀況 相關交通計畫配合情形 財政狀況 50
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現場觀摩：實驗性分地域集會 我們觀摩的該場工作坊，是較為實驗性質的一次嘗試。 共有約九十名參與者，按比例來自地鐵設站沿線的市中心區、土魯斯市區 的北郊（鄰近火車站）、土魯斯大集聚區的其他市鎮共三組。 不同區域的居民，自然會基於自己的區域本位提出意見。例如市中心區組 的居民，多半認為市中心交通以足夠發達，反而憂心新地鐵線是否會讓 更多人進入市區工作，惡化市區環境品質。地鐵未直接通過的大土魯斯 市郊區居民，可能關注地鐵站周遭停車位是否足夠（以便由家中開車轉 地鐵進市中心）。 53
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地鐵三號線外延涉及的議題 雖是以地鐵三號線為主體的建設計畫，但從現場的閱讀資料與討論議題， 乃至工程主辦機關（地鐵公司／市政府）的配套措施，可以看到討論議題 橫跨： 地鐵計畫本身的事業計畫 配套的都市計畫變更、區域的綜合發展計畫 地鐵計畫配套的交通設施（區域交通部門計畫與管理措施）、城市的住宅 需求（區域住宅部門計畫）、地鐵服務或帶動的產業需求（區域產業發 展政策） 地鐵能解決或不能解決的汙染問題、市府／地鐵公司／機場公司的預算能 55
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會議結束前的問卷填寫 年紀、性別、職業身份、學歷 通勤方式 如果你是學生或是就業的話，三號線是否符合你一部或全部的通勤路線？ 你住在哪個區域？若你就業就學跟住的不一樣，可以說明一下？是否清楚三 號線的計畫？ 你對下面的說法是否同意？ 必須要停止土魯斯城市的擴張，來避免進入社區的壅擠問題（同意與否） 無論你住在土魯斯的哪個地方，是否覺得公共運輸花了人民太多納稅錢？57
如果我們提議說要到土魯斯來住，你可以住在離三號線很近的住宅，你在意的重 點會是？ 樓房不會太高 離商店與學校近 綠地跟人在附近走路或用單車行動 購買或租屋 到工作地點的時間 到車站或機場的時間 監視攝影機與守望相助隊來確保安全 58
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幾點現場觀察 全天工作坊中，半數時間是一同閱讀資料、對地鐵公司的工程師提出質疑。 現場用iPad填寫問卷，在最末即時呈現分組意向，簡要予以詮釋。 法國公民多半嫻淑於參與相關討論。不過公民似乎是委由政治公關公司或民意調 查公司，經一定方式抽樣電訪邀請而來，所以也有公民承認自己對這個議題並 沒有興趣（有車馬費）。 按區域分組儘管赤裸，但正顯示這種分組設計有助於呈現不同區域居民的利益差 異，也顯示民眾參與程序不只是技術問題，與議題性質、個案條件緊密相關，60
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幾點現場觀察 制度化賦予辦理公民參與的機關充分的權限： 獨立於工程主辦機關、需地機關或計畫主管機關。 調閱整理相關議題資料。 公共辯論的公信力與影響力決定了民眾的信任感。 前期舉辦很重要： 保持計畫調整的彈性。 62
個案部分，有興趣可參考先前我在綠盟的演講文播： https://ocf-tw.hackpad.com/OGP-summit--HNYIGTHQGxb 63
對台灣經驗的反思：空間法制與聽證制度 64

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Editor's Notes

  • #24: 土鲁斯都会区
  • #25: 土魯斯大集聚區（Communauté d'agglomération du Grand Toulouse）創建於2001年，目的在於更好地協調土魯斯和其獨立郊區之間的交通運輸，基礎設施和經濟政策。它之前便是1992年創建的區域，當時議會的權力比現在要小得多。它結合了土魯斯市和24個獨立市鎮，覆蓋面積380平方公里（147平方英里），總人口583,229居民（1999年人口普查），其中67%居住在土魯斯市。據2004年2月時估計，土魯斯大集聚區總人口為651，209居民，其中65.5%居住在土魯斯市。由於當地的政治爭鬥，大集聚區只覆蓋了大都市區61%的人口，其他獨立的郊區則拒絕加入。
  • #27: 横跨土鲁斯大集聚区的市中心与五个独立市镇