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Massimo Rossi (Formez) Il Quadro Logico
- 1. Massimo Rossi FORMEZ La struttura del Quadro Logico Il Quadro Logico (QL) permette una rigorosa identificazione del processo che dai problemi da risolvere, pochi e specifici, conduce all'identificazione di obiettivi e risultati, anche questi pochi e specifici e, se ben applicato, 竪 uno strumento che consente ai vari attori di partecipare alla definizione di un itinerario trasparente, oltre che logico, utilizzando concetti e linguaggi comuni. Il processo di elaborazione e applicazione si basa sui seguenti binomi: i. Causa-effetto: si parte dall'analisi del contesto, la situazione negativa che si intende fronteggiare e contribuire a migliorare e cambiare. Il primo stadio 竪 costituito dall'identificazione dei problemi (in generale quelli che verranno espressi come bisogni che giustificano la concezione e realizzazione del progetto) per passare allo stadio successivo costituito dalla selezione degli stessi. Il processo 竪 facilitato dall'utilizzazione di una rappresentazione grafica sotto forma di diagramma o "albero" dei problemi, dove a una causa sottostante (logicamente e gerarchicamente nel diagramma) corrisponde un problema (effetto). ii. Situazione negativa-situazione positiva. L'identificazione degli obiettivi costituisce la trasposizione in positivo della situazione negativa identificata all'inizio del processo precedentemente descritto di causa- effetto legato ai problemi.Una volta selezionati i problemi, si pu嘆 identificare il problema principale, e identificare lo scopo del progetto (che corrisponder al problema principale) e i risultati che si riferiranno agli altri problemi selezionati. iii. Mezzi-fini (logica verticale): si tratta del percorso che inizia dall'identificazione dei mezzi in direzione della realizzazione degli obiettivi. Le componenti della concatenazione sono: i mezzi da allocare, le attivit da realizzare, i risultati attesi, gli obiettivi da perseguire. iv. Logica verticale-logica orizzontale: 竪 l'intreccio tra una concatenazione rappresentata da indicatori, fonti di verifica, ipotesi, precondizioni (logica orizzontale) e i vari elementi della logica verticale (attivit, risultati, obiettivi).E' tale intreccio che viene presentato sotto forma di matrice (si veda la figura 1). v. QL principale- QL a cascata: dal QL Master ai QL collegati. Una volta elaborato il QL principale (Master o m竪re), si potranno elaborare dei sotto-QL (a cascata o collegati) a fini di maggior dettaglio per la gestione. Questo potr verificarsi nel caso di programmi, dove i sotto-QL riguarderanno i progetti, o di progetti, dove i sotto-QL riguarderanno le componenti dei progetti stessi. In questo modo, l'obiettivo specifico del QL principale diverr l'obiettivo globale del sotto-QL, mentre i risultati del QL principale diventeranno gli obiettivi specifici dei differenti sotto-QL. vi. Attivit-responsabilit e attivit-tempi: dalla selezione delle attivit all'attribuzione di responsabilit e al calendario di esecuzione. Le attivit identificate attraverso la costruzione del QL possono essere elencate di nuovo in varie tabelle, dove costituiscono il riferimento per l'attribuzione delle responsabilit ai vari soggetti chiamati a svolgere i diversi ruoli, e, inoltre, per la stima dei tempi necessari per la loro realizzazione. vii. Elementi del Ql-criteri di monitoraggio e valutazione.Una volta formulato il progetto, gli elementi del QL possono essere messi in relazione tra loro per agevolare gli esercizi di monitoraggio e valutazione, e in particolare i seguenti criteri vengono presi in considerazione, come presentato al successivo 則 4: rilevanza. efficienza, efficacia, impatto, sostenibilit. Il QL si presenta sotto forma di una matrice, raffigurata nella figura 1. Le quattro componenti (caselle) della prima colonna rappresentano la cosiddetta "logica verticale", prima definita nell'elenco dei binomi logici ed operativi come binomio mezzi/fini. Le caselle della prima riga orizzontale rappresentano la cosiddetta "logica orizzontale" e forniscono in primo luogo le informazioni (sotto forma di indicatori) che permettono di misurare l'attuazione e gli esiti del progetto, le modalit di verifica degli stessi indicatori e il "quadro delle incertezze", espresso sotto forma di ipotesi (ultima casella). Il significato delle componenti del QL si pu嘆 cos狸 presentare: Obiettivi generali. Costituiscono il terzo ed ultimo livello dei prodotti delle attivit. Gli obiettivi generali (o di sviluppo) possono essere pi湛 di uno, costituiscono il prodotto pi湛 lontano nel tempo del progetto e si riferiscono a una prospettiva di sviluppo complessivo della zona di intervento, giustificando l'esistenza stessa
- 2. del progetto.Devono essere coerenti con la politica nazionale e locale e con le priorit del donatore. Il progetto, da solo, non pu嘆 realizzare gli obiettivi generali, il raggiungimento dei quali richiede un insieme di progetti e programmi collegati. Di conseguenza, gli obiettivi generali riguardano una prospettiva che supera il ciclo di vita del progetto, e i gestori del progetto contribuiscono parzialmente al raggiungimento degli stessi. Scopo del progetto. Costituisce il secondo livello dei prodotti delle attivit. Lo scopo del progetto (o obiettivo immediato o specifico) 竪 uno solo per ogni QL. Indica la situazione positiva (opposta alla situazione negativa, stato iniziale dell'intervento) caratterizzata dagli obiettivi sostenibili per il gruppo beneficiario. E' la diretta conseguenza della realizzazione e utilizzazione da parte dei beneficiari dei risultati attesi del progetto. I gestori del progetto sono responsabili del suo pieno raggiungimento. Risultati. Costituiscono il primo livello dei prodotti delle attivit. Ogni scopo di un progetto deve essere supportato da almeno un risultato. Le opere e i servizi che costituiscono i risultati, se realizzati, condurranno al raggiungimento dello scopo del progetto. Attivit. Sono le azioni necessarie per trasformare i mezzi in risultati. I mezzi sono costituiti dalle risorse umane, fisiche e finanziarie. Indicatori. Gli Indicatori Obiettivamente Verificabili presentano, rispetto al gruppo dei beneficiari, le variazioni delle grandezze. I progressi si misureranno in relazione al tempo, al luogo, e si riferiranno sempre alla situazione di partenza e ai vari traguardi (annuale e finale). Gli indicatori devono essere limitati in numero e complessit, relativi a ciascun livello della logica verticale, chiari, elaborati in modo partecipativo con i diretti interessati/beneficiari. Fonti di verifica. I rapporti del progetto, le statistiche, le indagini specifiche potranno essere le fonti, note e quindi trasparenti, di verifica dell'informazione relativa all'indicatore. Ipotesi. La gestione dell'incertezza e la riflessione sulla probabilit del verificarsi di eventi sono cruciali per la preparazione e la gestione di progetti. Le ipotesi da identificare descrivono le condizioni esterne (fattori) importanti per la riuscita dell'intervento, ma che non sono controllabili dallo stesso intervento. Si applicano a livello delle attivit, dei risultati e dell'obiettivo specifico. Durante la fase di preparazione, si dovranno esaminare le probabilit di realizzazione di tali fattori e abbandonare la progettazione o riformulare il progetto se si saranno identificate delle condizioni cruciali ma difficilmente realizzabili, denominate ipotesi fatali ( killer assumptions). Precondizioni. Si tratta di fattori esterni che devono realizzarsi/essere presenti precedentemente all'inizio del progetto, e ne condizionano l'avvio. Vari esempi di Quadro Logico si possono trovare in documenti degli ultimi anni . 2. Diffusione del QL negli ultimi dieci anni Alcune date-chiave sulla diffusione del QL negli ultimi dieci anni a livello internazionale e comunitario possono essere cos狸 ricordate . Nel 1993, la Commissione Europea pubblica un Manuale dove presenta in modo chiaro ed efficace il ciclo del progetto e il QL. Nella seconda met degli anni '90, la Banca Mondiale inizia ad utilizzare il QL, precedentemente mai utilizzato. Nel 1997 viene stimato che il QL viene elaborato per il 20% dei progetti istruiti . Nel 1995 il Ministero degli Affari Esteri adotta il Manuale PROVAL . In tale manuale viene adottato, applicandolo al contesto organizzativo della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, l'approccio integrato alla gestione degli interventi e il Quadro Logico che erano stati formalizzati nel manuale della Commissione Europea del 1993. Nel 1999 , la Commissione Europea pubblica un manuale di formazione che ha per obiettivo di fornire materiale didattico per i corsi organizzati dall'Unit di valutazione- Servizi Comuni (SCR) e riguardanti il Ciclo dei progetti e il QL. Nel gennaio del 2000, la Commissione Europea inizia un nuovo progetto per il monitoraggio dei suoi progetti di cooperazione allo sviluppo (EVA/1999/11). L'impianto metodologico si basa sul Ciclo del progetto e sul QL. Il nuovo monitoraggio 竪 il pi湛 vasto e ambizioso finora realizzato dalla UE, dato che il precedente si limitava ai paesi dell'area TACIS, mentre l'attuale riguarda l'insieme dei paesi ACP, ALA, MED e Balcani. Tale esercizio 竪 stata un'ulteriore occasione occasione, come era avvenuto negli ultimi anni, di riflessione sull'applicazione corretta del QL . Nel dicembre del 2000 l'Unit di Valutazione dei Servizi Comuni Relex (da gennaio 2001 Europe Aid) produce nuove Linee-Guida per la valutazione, dove specifica, iniziando a presentare la metodologia, " Si sottolinea in questo testo ancora che i lettori devono essere in familiarit con i principi del Quadro Logico (QL), delineati nel Manuale della Commissione sulla Gestione del Ciclo del Progetto. Il QL 竪 alla base uno strumento matriciale strutturato che sintetizza cosa il progetto intende realizzare, perch辿, come e quando. Come tale, 竪 di grande utilit per il valutatore come per il gestore". Nel mese di marzo del 2001, la stessa Unit inserisce sul web site della Commissione un nuovo manuale per la gestione del Ciclo del progetto. Nel marzo 2001, l'IFAD pubblica delle Linee-guida per la gestione del ciclo dei progetti, presentando un insieme di strumenti di sistemazione delle informazioni e di analisi, di cui il primo 竪 il QL, definito come uno strumento che "promuove una buona concezione e gestione dei progetti attraverso una sistematica analisi
- 3. delle relazioni causali all'interno del contesto del progetto. " 3. Una ricerca valutativa del FORMEZ Il Formez ha recentemente concluso una ricerca valutativa riguardante venti progetti PASS rivolti alle Amministrazioni centrali . Da tale esercizio valutativo, presentato al Dipartimento della Funzione Pubblica nel giugno 2001, emerge come sia innegabile il contributo dell'insieme dei PASS per sviluppare una cultura della progettazione e della valutazione all'interno della Pubblica Amministrazione. Ma la qualit della struttura dei progetti presentati al DFP pu嘆 essere migliorata. In tale ottica, l'analisi valutativa ha cercato di identificare alcune carenze, utilizzando come riferimento metodologico il QL, per introdurre miglioramenti successivi. Le considerazioni che seguono riguardano la conoscenza del QL e l'analisi dei documenti progettuali. i. Il QL 竪 conosciuto in un solo caso dai servizi responsabili dei PASS tra le venti Amministrazioni contattate (il Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica). ii. Il QL 竪 conosciuto da due soli soggetti attuatori. In due casi, i soggetti attuatori (NOVA per il progetto PASS 2, ID 60 rivolto all'ENEA e CIVITA per il progetto PASS 2, ID 162 rivolto al Ministero della Giustizia) hanno organizzato delle docenze per trasmettere e discutere la metodologia del QL per la progettazione di interventi legati all'utilizzo dei Fondi Strutturali. iii. il numero degli obiettivi specifici 竪 sempre elevato, fino ad arrivare al numero di nove (in due progetti) e a casi in cui vistosamento l'orizzonte (temporale e logico) degli obiettivi travalica la durata di vita del progetto (la durata massima 竪 di 14 mesi per questi PASS); iv. il livello di definizione (qualitativa e quantitativa) degli obiettivi specifici 竪 molto vago,a volte decisamente cos狸 fumoso da indurre i valutatori a parlare di "non-progetti"", dove non si presentano obiettivi ma auspici. In totale, ben 14 su 20 progetti presentano obiettivi cos狸 vaghi (qualitativamente e quantitativamente) da essere inutilizzabili per l'analisi valutativa, in particolare per l'analisi dell'efficacia, per la quale, infatti, nei 14 casi ricordati, si 竪 fatto riferimento ai soli risultati. v. la relazione tra obiettivi e risultati non viene presentata mai se si esaminano i paragrafi del formulario dove si presentano tali elementi. Solo nei casi in cui viene presentato un sistema di attuazione attraverso i Work Packages (WP), si presentano coerenti legami tra attivit e risultati, come 竪 stato precisato tra gli aspetti positivi (conclusione 2); vi. nessun documento presenta indicatori, fonti di verifica e ipotesi, cio竪 la cosiddetta " logica orizzontale " del Quadro Logico. vii. Nel Formulario del DFP non viene richiesto di indicare le attivit che contribuiranno a realizzare i singoli risultati, e la valutazione ha mostrato che lo scarso realismo di alcuni progetti ha origine dalla mancata identificazione di precise attivit (finalizzate al raggiungimento dei risultati). All'opposto, i progetti meglio strutturati presentano dei WP dettagliati che permettono di cogliere la relazione tra attivit e risultati. viii. Tra i progetti esaminati, solo otto presentano elementi chiari per stabilire una coerenza tra attivit e risultati. Gli altri 12 non permettono di intravedere tale coerenza, per i motivi i pi湛 diversi: i) le attivit non vengono elencate chiaramente; ii) i risultati sono indicati in modo confuso (qualitativamente e quantitativamente); iii) in un caso, obiettivi e risultati sono identici. 4. Conclusioni Un progetto formulato secondo standards metodologici chiari e condivisi, come quelli del QL, presenta i seguenti vantaggi: i) costituisce un ausilio per la fase di preparazione, in particolare per la messa a punto di progetti coerenti e realisti; ii) introduce concetti, strumenti metodologici e linguaggi comuni tra finanziatori, beneficiari e progettisti (in particolare se il QL 竪 elaborato in modo partecipativo); iii) facilita il giudizio in fase di selezione dei progetti; iv) sviluppa la trasparenza del processo di gestione del ciclo del progetto, anche attraverso una eventuale rielaborazione dello stesso QL operata dagli stessi attori; intervenuti in fase di progettazione; v) fornisce elementi molto utili per il monitoraggio e la valutazione. La qualit dei progetti promossi dal DFP (e da altri soggetti pubblici e privati) pu嘆, quindi, essere rafforzata, e, in particolare, la metodologia del QL pu嘆 essere, in futuro, introdotta nelle fasi di preparazione, gestione e monitoraggio/valutazione. Massimo Rossi 竪 consulente esperto in valutazione di progetti