ݺߣ

ݺߣShare a Scribd company logo

Nis národná rada sr

•
•
Transparency International Slovakia
Transparency International Slovakia
1 of 9
Download to read offline
Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko Národná rada SR Zhrnutie Napriek tomu, že z hľadiska ústavného delenia moci je NR SR nezávislým, ústavodarným a zákonodarným orgánom a v hierarchii ústavných inštitúcií je nadradená vláde (ktorá svoju legitimitu odvodzuje od dôvery parlamentu), v skutočnosti, podobne ako v iných krajinách EÚ s parlamentnou demokraciou, je ústavné postavenie NR SR v praxi čiastočne obmedzené v prospech vlády, najmä v legislatívnom procese a záležitostiach EÚ. Informovanie o činnosti NR SR, jednotlivých poslancoch a legislatívnych procesoch je komplexné a prístupné v rôznych formách a ide nad požiadavky kladené zákonom. Vo vzťahu k implementácii mechanizmov integrity a zodpovedania sa za svoju činnosť sú najproblematickejšie poslanecká imunita (ktorá je všeobecne považovaná za neprimerane širokú), kontrola majetkových priznaní či financovania politických strán (kde je kontrola spravidla len formálna a neúčinná). Tieto nedostatky sú často v centre záujmu médií a mimovládnych organizácií. Zákonodarná moc Celkové skóre: 71/ 100 Indikátor Legislatíva prax Zdroje 100 75 Kapacity 88/ 100 Nezávislosť 100 75 Transparentnosť 100 100 Systém spravovania Zodpovedanie sa 50 50 63/ 100 Mechanizmy integrity 50 25 Dohľad nad výkonnou 50 Prínos mocou 63/ 100 Legislatívne zmeny 50 Štruktúra a organizácia NR SR má formu jednokomorového parlamentu, pozostávajúceho zo 150 poslancov, zvolených na ústavou predpokladané štvorročné funkčné obdobie. Občania vo voľbách volia stranu, prípadne koalíciu, pričom môžu použiť preferenčné hlasy pre maximálne 4 kandidátov. Poslanci NR SR sú volení vo všeobecných, priamych a tajných voľbách pomerným volebným systémom, v rámci jedného volebného obvodu. Hodnotenie Zdroje (legislatíva) 1
Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko Skóre: 100 Do akej miery sú zavedené opatrenia, ktoré zákonodarnej moci zabezpečujú adekvátne finančné, ľudské a infraštruktúrne zdroje potrebné na efektívne plnenie povinností? NR SR má samostatnú rozpočtovú kapitolu, spravovanú Kanceláriou NR SR, ktorá podlieha predsedovi NR SR. Podľa zákona o štátnom rozpočte pripravuje rozpočet Ministerstvo financií SR, NR SR a parlamentný výbor pre financie a rozpočet. V prípravnej fáze je návrh rozpočtu predmetom spoločných diskusií. V súlade s Rokovacím poriadkom NR SR je návrh štátneho rozpočtu najskôr prerokovaný v parlamentných výboroch. Poslanci majú právo navrhnúť zmeny, ktoré si vyžadujú súhlas parlamentnej väčšiny. Štátny rozpočet schvaľuje NR SR zákonom (článok 86 Ústavy) o štátnom rozpočte. NR SR taktiež dohliada na dodržiavanie rozpočtovej disciplíny a schvaľuje návrh štátneho záverečného účtu, ktorý mu predkladá vláda. Výška platov poslancov, ako aj iných verejných činiteľov, je stanovená zákonom. Plat poslanca predstavuje trojnásobok priemernej hrubej mesačnej mzdy v národnom hospodárstve za 1 predchádzajúci rok. Od januára 2011 však vstúpila do platnosti novela ovplyvňujúca výšku platu poslancov v závislosti od hospodárenia štátu, teda výšky deficitu. Ak je štátny deficit vyšší ako 3% HDP, platy poslancov klesnú o 5 až 15%. Maximálny počet zamestnancov v štátnej správe je stanovený vládnym nariadením a vzťahuje sa aj na Kanceláriu NR SR. Uzatváranie pracovných zmlúv so zamestnancami a ich rozviazanie je však výlučne v právomoci vedúceho Kancelárie NR SR. Zdroje (prax) Skóre: 75 Do akej miery zákonodarná moc v praxi disponuje adekvátnymi zdrojmi na vykonávanie svojich povinností? Plánovaný rozpočet pre Kanceláriu NR SR na rok 2011 predstavoval 26 759 302 EUR. Táto suma je 2 porovnateľná s predchádzajúcim fiškálnym rokom , zatiaľ čo počet zamestnancov Kancelárie NR SR 3 mierne klesol v súvislosti s úspornými opatreniami vlády I. Radičovej v roku 2010. Každá parlamentná strana (frakcia) má nárok na kanceláriu, na činnosť ktorej môže každoročne čerpať príplatok na administratívnu prevádzku. Všetci poslanci majú tiež v areáli Kancelárie NR SR k dispozícii plne zariadenú kanceláriu, vrátane telefónu a internetu. Od roku 2001 majú poslanci okrem toho nárok na paušálne náhrady, ako aj na príspevok pre asistenta. Paušálne náhrady a príspevky na činnosť poslaneckých kancelárií boli často tŕňom v oku médií a watchdogových organizácií, keďže tieto peniaze v mnohých prípadoch slúžili na finančnú podporu materských politických strán. Napríklad v roku 2009 mimovládna organizácia Aliancia Fair-Play uskutočnila prieskum o nakladaní s týmito zdrojmi a z prieskumu vyplynulo, že viacerí poslanci si 1 V dôsledku finančnej krízy boli platy verejných činiteľov na roky 2009 a 2010, vrátane poslancov zmrazené a zostali na úrovni z roku 2008. Podobne boli platy zmrazené aj na konci roka 2011 s platnosťou na rok 2012. 2 V roku 2010 disponovala NR SR rozpočtom vo výške 57 795 000 EUR, z čoho 29 873 000 EUR bolo použitých ako kapitálový výdavok na rekonštrukciu budovy parlamentu. www.finance.gov.sk/Components/CategoryDocuments/s_LoadDocument.aspx?categoryId=7803&documentId=5361 (naposledy navštívené: 17.11.2011). 3 Maximálny počet zamestnancov Kancelárie NR SR v roku 2009 bol stanovený na 609 miest, v skutočnosti však Kancelária NR SR zamestnávala len 555 pracovníkov. Maximálny počet zamestnaneckých miest na rok 2011 je 601. 2
Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko prenajímali kancelárske priestory v centrálach svojich strán, alebo platili premrštené nájomné firmám 4 patriacim rodinným príslušníkom či strane. Nezávislosť (legislatíva) Skóre: 100 Do akej miery je podľa zákona zákonodarná moc nezávislá a nepodriadená externým aktérom? 5 6 Postavenie a pôsobnosť NR SR sú stanovené Ústavou SR a Rokovacím poriadkom NR SR . Ustanovujúcu schôdzu NR SR zvoláva prezident republiky do 30 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov volieb do NR SR. Ak prezident republiky nezvolá ustanovujúcu schôdzu, NR SR sa zíde 30. deň po vyhlásení výsledkov volieb. Prezident má zároveň právomoc parlament rozpustiť, a to za jasne definovaných podmienok (čl. 102 Ústavy SR), napríklad v prípade, že programové vyhlásenie vlády nie je schválené parlamentom do 30 dní odo dňa jej vymenovania. Predsedu a podpredsedu NR SR volia poslanci v tajnom hlasovaní, taktiež volia a odvolávajú členov a predsedov parlamentných výborov. Kreačná pôsobnosť NR SR je pomerne rozsiahla. NR SR má právo vytvárať vlastné orgány (napríklad parlamentné výbory) a štátne orgány (napríklad ministerstvá) a spolupôsobiť pri tvorbe iných štátnych orgánov. Kancelária NR SR plní odborné, organizačné a technické úlohy spojené so zabezpečovaním činnosti NR SR a jej výborov. Vedúceho Kancelárie vymenováva a odvoláva predseda parlamentu. Poslancom je garantovaná plná trestnoprávna imunita pri hlasovaní v parlamente. Trestnoprávna imunita sa vzťahuje na výroky poslancov na pôde parlamentu, i keď sa za ne môžu zodpovedať Mandátovému a imunitnému výboru NR SR. Poslanec má právo odmietnuť vypovedať vo veciach, o ktorých sa dozvedel na pôde parlamentu, dokonca aj po uplynutí poslaneckého mandátu. Voči 7 poslancovi nie je možné začať trestné stíhanie, disciplinárne stíhanie alebo vziať ho do väzby bez súhlasu NR SR. Ak parlament nedá súhlasné stanovisko k stíhaniu poslanca, stíhanie je prerušené do 8 uplynutia funkčného mandátu. Ak je poslanec zadržaný pri trestnom čine, polícia alebo prokurátor majú povinnosť okamžite nahlásiť danú skutočnosť predsedovi NR SR. V prípade, že mandátový a imunitný výbor NR SR nedá súhlas k zadržaniu poslanca, musí byť ihneď prepustený. Nezávislosť (prax) Skóre: 75 Do akej miery je zákonodarná moc v praxi nezávislá a nepodriadená externým aktérom? Podľa Ústavy je Slovenská republika parlamentnou demokraciou, v ktorej sa vláda zodpovedá NR SR. Fungovanie politického systému na Slovensku je však do veľkej miery ovplyvnené pomerným volebným systémom, ktorý vytvára koaličné vládne zoskupenia, a tiež schopnosťou politických strán udržiavať stranícku disciplínu v parlamente. V novodobej histórii Slovenska sa opakovane vyskytla situácia odchodu poslancov z politických strán, za ktoré boli zvolení do parlamentu, a následná potreba vlády zabezpečovať podporu svojim návrhom dohodami s tzv. nezávislými poslancami. Najvypuklejšie sa to dialo v rokoch 2004-2006, keď vlády M. Dzurindu stratila po odchode časti koaličných poslancov z ich materských strán väčšinu a moc až do volieb vykonávala menšinová vláda 4 Prieskum čerpal informácií z databázy NR SR, zákona o slobodnom prístupe k informáciám a iných verejne dostupných údajov: http://kancelarie.fair-play.sk/ (naposledy navštívené: 17.11.2011). 5 Ústava SR www.nrsr.sk/web/default.aspx?SectionId=124 (naposledy navštívené: 17.11.2011). 6 Rokovací poriadok NR SR www.nrsr.sk/web/default.aspx?SectionId=124 (naposledy navštívené: 17.11.2011). 7 Napr. dopravný priestupok. 8 Nevzťahuje sa na ňu doba premlčania. 3
Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko s ad hoc podporou „nezávislých“. Napriek tomu sa vládam spravidla darí svoje návrhy presadzovať – 9 údaje z rokov 1994-2010 ukazujú, že približne 80% schválenej legislatívy vyšlo z vládnych návrhov. Nie sú známe príklady neprimeraného zasahovania zo strany iných ústavných orgánov. Transparentnosť (legislatíva) Počet bodov: 100 Do akej miery sú zavedené opatrenia, ktoré verejnosti zaručujú získavanie relevantných a aktuálnych informácií o činnosti a rozhodovacích procesoch zákonodarnej moci? Informovanie o činnostiach a rozhodnutiach parlamentu je upravené zákonom o slobodnom prístupe k informáciám (z roku 2001) a internými uzneseniami parlamentu. Zákon o slobodnom prístupe k informáciám (§ 5) nariaďuje NR SR poskytovať informácie o jej činnosti, a to najmä: termíny a program jej schôdzí a zasadaní výborov, zápisnice z verejných schôdzí, návrhy zákonov a schválené texty zákonov, výpisy o hlasovaní, ako aj údaje o dochádzke poslancov. V roku 2002 vznikol na základe iniciatívy vtedajšieho predsedu parlamentu P. Hrušovského projekt pod názvom „Otvorený parlament“, ktorého cieľom bolo rozšíriť mechanizmy transparentnosti nad rámec zákona o slobodnom prístupe k informáciám. V rámci tejto iniciatívy sa následne rozbehli aktivity na zriadenie a inštaláciu kamerového a archivačného systému a zabezpečenie on-line vysielania zo schôdzí NR SR. Napriek tomu, že schôdze parlamentu a zasadnutia výborov sú verejné, žiaden zákon bližšie nedefinuje prístup verejnosti k informáciám z NR SR. V rámci vyššie uvedenej iniciatívy majú občania možnosť navštíviť parlament (individuálne alebo skupinovo), každý pracovný deň od 8.00 do 16.00, nevynímajúc schôdze NR SR. 10 Ústavný zákon o „konflikte záujmov“ nariaďuje, aby parlamentný výbor pre nezlučiteľnosť funkcií každoročne zverejňoval majetkové priznania poslancov na webovej stránke parlamentu. Majetkové priznanie musí obsahovať informácie o výške príjmu za predchádzajúci kalendárny rok a majetkových pomeroch poslanca/poslankyne, vrátane majetkových pomerov manžela/manželky a neplnoletých detí žijúcich v spoločnej domácnosti. Novela zákona o slobodnom prístupe k informáciám (z roku 2010) nariaďuje všetkým orgánom štátnej správy, vrátane Kancelárie NR SR, uverejňovať všetky zmluvy, 11 faktúry a objednávky, v ktorých sa nakladá s verejným majetkom či prostriedkami. Transparentnosť (prax) Počet bodov: 100 Do akej miery môže verejnosť v praxi získať relevantné a aktuálne informácie o činnosti a rozhodovacích procesoch zákonodarnej moci? Informácie o organizačnej štruktúre a aktivitách NR SR, ktoré sú verejne dostupné na webovej stránke parlamentu, sú komplexné a idú nad požiadavky kladené zákonom o slobodnom prístupe k informáciám. Súčasný rozsah poskytovania informácií pretrváva od roku 2002, bez ohľadu na personálne zmeny vo funkcii predsedu parlamentu. Webová stránka NR SR rozsiahlo informuje o legislatívnej činnosti parlamentu, pričom poskytuje prehľad o jednotlivých návrhoch zákonov, 9 Pozri štatistiky: www.nrsr.sk/default.aspx?SectionId=89 (naposledy navštívené: 17.11.2011), taktiež Láštic, E. (2010). Parties, Parliament and Cabinet: Delegation Chain in Slovakia 1994-2008 In: Pracovné zošity Katedry politológie FiF UK. Ročník I, číslo 3/2010, ISSN 1338-1784, www.fphil.uniba.sk/fileadmin/user_upload/editors/kpol/pracovne_zosity_kpol/2010/Pracovne_zosity_Katedry_politologie_FiF_U K_03-2010_-_Erik_Lastic.pdf (naposledy navštívené: 17.11.2011). 10 Ústavný zákon č. 357/2004 o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov. 11 Zákon č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám zaviedol opatrenia pre transparentnejšie a hospodárnejšie nakladanie verejného majetku, stanovením povinnosti zverejňovať zmluvy uzatvorené so štátom. 4
Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko hlasovaniach poslancov a novelizácii zákonov. Na stránke sú zároveň dostupné rôzne iné údaje, ako napríklad programy schôdzí parlamentu, kompletný prehľad hlasovaní či kontakty na poslancov. Webová stránka NR SR umožňuje verejnosti priamo sledovať prebiehajúce schôdze parlamentu (v 12 audio a video forme) alebo použiť archív, obsahujúci prepisy zasadnutí NR SR od roku 1994. Stránka obsahuje aj prehľad návrhov zákonov, pomocou ktorého je možné získať informácie o návrhoch zákonov, hlasovaniach poslancov, ako aj o všetkých pozmeňovacích návrhoch pre daný zákon. Zodpovedanie sa (legislatíva) Skóre: 50 Do akej miery sú zavedené opatrenia, ktoré zaisťujú povinnosť zákonodarnej moci podávať správy a zodpovedať sa za svoju činnosť? Napriek tomu, že legislatívna úprava mechanizmov zodpovedania sa NR SR a poslancov za ich činnosť je definovaná v niekoľkých zákonoch, nepokrýva všetky relevantné oblasti. Zatiaľ čo zodpovedanie sa a zodpovednosť parlamentu za svoju činnosť z pohľadu ústavnoprávneho je komplexne pokrytá Ústavou a zákonmi, mechanizmy zapojenia verejnosti (napríklad prostredníctvom konzultácií) definované nie sú. Dohľad nad legislatívnou činnosťou NR SR vykonáva prezident posudzovaním zákonov (s právom vrátiť ich parlamentu na opätovné prerokovanie) a Ústavný súd preskúmavaním ústavnosti zákonov (v prípade, že relevantný aktér ich ústavnosť napadne). Prezident má právo vetovať akýkoľvek zákon, schválený NR SR. Právo veta nie je bližšie špecifikované, čo znamená, že prezident nemusí uviesť argumenty pre svoje rozhodnutie. Na prelomenie prezidentského veta musí NR SR opätovne schváliť návrh zákona absolútnou väčšinou, čiže hlasmi 76 poslancov zo 150. V tomto prípade nestačia hlasy jednoduchej väčšiny (prítomných poslancov). 13 Ak je zákon uverejnený v Zbierke zákonov, podnet na preskúmanie jeho ústavnosti môže podať najmenej pätina poslancov, prezident, vláda, súd, generálny prokurátor alebo ombudsman. Ak Ústavný súd akceptuje podnet na preskúmanie, môže pozastaviť účinnosť tohto zákona až do záverečného rozhodnutia. Ak nález Ústavného súdu vysloví nesúlad medzi zákonom (či jeho ustanoveniami) s Ústavou, príslušný zákon alebo jeho časť strácajú platnosť. Súčasný právny rámec činnosti NR SR negarantuje explicitne prístup verejnosti, či už v podobe verejných vypočúvaní alebo vstupu verejnosti do legislatívneho procesu parlamentu, a to aj napriek skutočnosti, že schôdze parlamentu a zasadnutia výborov sú verejné. Istú pasívnu formu predstavuje zákon o petíciách, ktorý predpokladá, že sa petíciou, ktorá bola adresovaná NR SR bude zaoberať príslušný výbor alebo NR SR ako celok. Ak petíciu podpísalo viac ako stotisíc signatárov, musí byť petícia uznaná oficiálnym prehlásením a zároveň musí byť zaradená do programu schôdze parlamentu. Obmedzená je aj možnosť občanov dožadovať sa nápravy v dôsledku ujmy spôsobenej poslancami NR SR. Táto existovala v rokoch 2001-2004, ale v roku 2004 bola zrušená. Parlament však môže iniciovať vlastné disciplinárne stíhanie poslanca alebo nariadiť zníženie jeho platu. Všetky rozhodnutia vydané štátnymi orgánmi, vrátane NR SR, sa môžu stať predmetom ústavnej sťažnosti. Túto sťažnosť môžu podať právnické a fyzické osoby, ak došlo k potlačeniu ich základných ľudských práv a slobôd. V prípade, že Ústavný súd rozhodne v prospech sťažnosti, sporné rozhodnutie môže byť zrušené. 12 Digitálna knižnica vznikla ako súčasť spolupráce medzi parlamentom SR a Poslaneckou snemovňou ČR. Knižnica je dostupná na www.nrsr.sk/dk/ a zahŕňa elektronické verzie existujúcich parlamentných dokumentov od roku 1848. Obsahuje prepisy schôdzí, programy schôdzí, návrhy zákonov a uznesenia Národnej rady. 13 NR SR je uznášaniaschopná, ak je prítomná nadpolovičná väčšina poslancov. Minimálne kvórum na schválenie zákona je preto 39 poslancov (z min. 76 prítomných). 5
Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko Zodpovedanie sa (prax) Skóre: 50 Do akej miery zákonodarná moc a jej členovia podávajú správy o svojej činnosti a zodpovedajú za ňu v skutočnosti? Hoci legislatívny proces oprávňuje poslancov predkladať pozmeňujúce návrhy na schôdzach parlamentu a zasadnutiach výborov a oprávňuje verejnosť a záujmové skupiny predkladať svoje návrhy cez poslancov, neexistuje právny rámec, ktorý by upravoval konzultáciu s verejnosťou. Neexistencia takýchto formálnych mechanizmov sťažuje vstup verejnosti do rozhodovania NR SR, je ale vyvažovaná rozsahom sprístupňovaných informácií, ktoré idú nad rámec zákona (pozri indikátory transparentnosti). Dlhodobým terčom kritiky médií, mimovládnych organizácií a verejnosti je momentálny rozsah poslaneckej imunity, najmä priestupkovej. Média zverejnili niekoľko prípadov, v ktorých poslanci šoférovali údajne pod vplyvom alkoholu, ale pomocou imunity sa vyhli trestu. Hoci v skutočnosti došlo k niekoľkým pokusom o zmenu ústavných ustanovení, týkajúcich sa poslaneckej imunity, väčšina z 14 nich neuspela. Poslanecká imunita a iné politické privilégiá sa stali predmetom referenda iniciovaného stranou SaS, ktorého vypísanie podporilo 400 000 občanov. Referendum však bolo neplatné kvôli nízkej účasti obyvateľstva, pričom treba podotknúť, že prevažná väčšina hlasujúcich sa vyslovila za zrušenie priestupkovej imunity. V máji 2011 prešiel návrh na zrušenie priestupkovej imunity do druhého čítania, NR SR sa ním však vzhľadom na vyhlásenie predčasných parlamentných volieb v marci 2012 v tomto volebnom období už zaoberať nebude. Mechanizmy integrity (legislatíva) Skóre: 50 Do akej miery sú zavedené opatrenia, ktoré zaisťujú integritu členov zákonodarnej moci? Právny rámec, upravujúci mechanizmy integrity poslancov, tvorí Ústava SR (1992), Ústavný zákon o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov (2004) a Rokovací poriadok NR SR (1996). Zatiaľ čo úprava integrity poslancov je rozpracovaná pomerne komplexne, niektoré oblasti sú pokryté nedostatočne, respektíve vôbec (napríklad post-zamestnanecké obmedzenia či lobing). Absentuje aj ucelený etický kódex pre poslancov. Kým Ústava SR definuje pravidlá pre nezlučiteľnosť funkcií výlučne vo vzťahu k poslancom NR SR, ústavný zákon o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov sa vzťahuje na všetky orgány verejnej správy, vrátane poslancov NR SR. Pokrýva aj problematiku konfliktu záujmov a definuje všeobecné požiadavky na správanie sa poslanca pri výkone funkcie, najmä v súvislosti s ochranou verejného záujmu. Inými slovami, poslanec NR SR nesmie využívať svoju funkciu a právomoci z nej vyplývajúce na získavanie výhod vo svoj prospech či v prospech jemu blízkych osôb, ani iných fyzických osôb alebo právnických osôb. Rovnako nesmie žiadať a prijímať dary, alebo získavať iné výhody v súvislosti s výkonom svojej poslaneckej funkcie. Taktiež nesmie nadobúdať majetok od štátu inak ako vo verejnej súťaži alebo vo verejnej dražbe a uzatvoriť zmluvu o tichom spoločenstve, alebo nadobúdať akcie na doručiteľa inak ako dedením. Do 30 dní od nastúpenia do funkcie sú poslanci povinní nahlásiť prípadný konflikt záujmov a predložiť majetkové priznanie Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií, ktorý je zložený z koaličných a 14 Ústavný zákon č. 210/2006 Z.z. (naposledy navštívené: 17.11.2011). 6
Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko opozičných poslancov v súlade s pomerným zastúpením politických strán v parlamente. Výbor zahajuje a vykonáva konanie voči poslancovi v prípade podozrenia z konfliktu záujmov či iných priestupkov. Ak voči poslancovi existujú dôkazy, výbor je povinný iniciovať konanie, získať ďalšie dôkazy a do 60 dní rozhodnúť. Ústavný zákon taktiež definuje opatrenia pri porušeniach povinností poslanca, ktoré zahŕňajú rôzne sankcie od finančných až po odňatie poslaneckého mandátu. Mechanizmy integrity (prax) Skóre: 25 Do akej miery je integrita zákonodarcov zaistená v praxi? Napriek tomu, že ústavný zákon nariaďuje poslancom každoročne zverejňovať majetkové priznania, médiá a mimovládne organizácie opakovane spochybňujú efektívnosť tohto mechanizmu. Výbor pre nezlučiteľnosť funkcií totiž od poslancov dlhodobo nevyžaduje bližšiu špecifikáciu ich majetkových pomerov. V praxi to znamená, že poslancom stačí uviesť, že vlastnia nehnuteľnosť, pričom nemusia 15 uviesť jej hodnotu. Rozhodovacia činnosť parlamentného výboru pre nezlučiteľnosť funkcií v prípadoch konfliktov záujmov je často kritizovaná. TIS podala výboru sťažnosť na prešetrenie prípadu poslanca Jána Slotu, ktorý na základe obvinení médií letel do Chorvátska v súkromnom prúdovom lietadle a v inom prípade sám pilotoval súkromné, bojové stíhacie lietadlo. V oboch prípadoch nebol výbor schopný prijať 16 uznesenie a akceptoval nedostatočné vysvetlenie poslanca napriek skutočnosti, že zákon zakazuje poslancovi prijímať dary a iné služby. Rovnako neúčinná sa javí byť kontrola financovania politických strán. Hoci súčasné predsedníctvo parlamentu zlepšilo prístup k údajom v majetkových priznaniach, neochota prekontrolovať informácie uvedené v priznaniach zostáva. Dohľad nad výkonnou mocou Skóre: 50 Do akej miery zabezpečuje zákonodarná moc efektívny dohľad nad výkonnou mocou? Americká organizácia Freedom House vo svojej správe hodnotí NR SR ako „nezávislý orgán, autonómny od výkonnej moci, ktorý má dostatočné zdroje na tvorbu a schvaľovanie zákonov a primeranú kontrolnú právomoc. Poslanci často žiadajú vysvetlenia od vládny a dozerajú na štátne a verejné inštitúcie.“ Právny rámec, upravujúci kontrolu zákonodarnej moci nad výkonnou, tvorí Ústava SR (1992) a Ústavný zákon o spolupráci Národnej rady Slovenskej republiky a vlády Slovenskej republiky v záležitostiach Európskej únie. Vláda sa za vykonávanie svojej činnosti zodpovedá Národnej rade, ktorá ma právo vysloviť vláde nedôveru. Návrh na vyslovenie nedôvery vláde alebo jej členovi prerokuje NR SR vtedy, ak o to 15 Napríklad v roku 2009 bol predseda SNS J. Slota médiami viacnásobne odfotografovaný pri riadení malého súkromného lietadlo a luxusného auta Mercedes-Benz SLR McLaren 722 v hodnote viac ako 50.000 EUR. Vo svojom majetkovom priznaní uviedol ročný príjem vo výške Sk 726 000 (približne 24 000 EUR) vyplývajúci z funkcie verejného činiteľa a ďalších Sk 128 250 (4 200 EUR) ako dodatočný príjem. Jeho majetok zahŕňal nešpecifikovaný byt, záhradu s chatkou, dve autá, motocykel, lietadlo Diamond DA 42 a úspory. Pozri: www.nrsr.sk/Default.aspx?sid=vnf/oznamenie&UserId=SlotaJan (naposledy navštívené: 17.11.2011). 16 Slovak Spectator, http://spectator.sme.sk/articles/view/36206/2/slota_flies_into_problems.html (anglicky, naposledy navštívené: 17.11.2011). 7
Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko požiada najmenej pätina jej poslancov. Poslanci môžu požiadať o mimoriadnu schôdzu zasadnutia NR SR do siedmych dní od podania návrhu. Ak takýto návrh nepodá žiaden z poslancov, je predseda parlamentu povinný zvolať schôdzu s cieľom prerokovať podaný návrh najneskôr do 30 dní od dňa podania návrhu. Hlasovanie o vyslovení nedôvery môže byť iniciované voči jednotlivým členom vlády alebo voči premiérovi. V takom prípade je s odvolaním premiéra odvolaná aj celá vláda. Od vzniku SR (2003) poslanci len dvakrát v takomto hlasovaní vyslovili vláde nedôveru: v roku 1994 a v roku 2010. Ústava garantuje NR SR ďalšie tri kontrolné mechanizmy nad činnosťou vlády, medzi ktoré patria interpelácie a otázky poslancov či povinnosť členov vlády dostaviť sa na požiadanie na schôdzu NR 17 SR alebo rokovanie jej výboru. Všetky tieto nástroje umožňujú poslancom získať odpovede od vlády. Láštic (2010, str. 23) uvádza, že „niektoré informácie poskytnuté poslancom zo strany vlády môžu byť dôležité. Napríklad v prípade, keď vládny kabinet zamietne občanom prístup k informáciám, musí odpovedať na žiadosť poslanca“. Ako však dodáva, „celkový dopad týchto mechanizmov na kontrolu vlády je obmedzený. Navyše, kontrolný aspekt týchto mechanizmov je používaním v praxi oslabený. Napríklad počas volebného obdobia 2006-2010 bol časový priestor počas parlamentnej „Hodiny otázok“, ktorá je na programe každého riadneho zasadnutia NR SR, venovaný prevažne poslancom strán vládnej koalície, ktorí záplavou otázok znemožnili opozícii efektívne využívať tento kontrolný mechanizmus”. Ústava výslovne neumožňuje NR SR zriaďovať vyšetrovacie komisie. NR SR v roku 1994 preto zaradila do Rokovacieho poriadku právo na zriadenie vyšetrovacích komisií, o rok neskôr však Ústavný súd vyhlásil zákon za protiústavný. V jeho náleze sa uvádza, že NR SR môže zriaďovať pomocné vnútroorganizačné útvary. Tieto útvary, bez ohľadu na ich pomenovanie, však nemajú kompetencie, ktoré by ich oprávňovali zastupovať NR SR navonok, vo vzťahu k iným štátnym 18 orgánom alebo vo vzťahu k občanom. Vzťahy medzi NR SR a vládou v súvislosti so záležitosťami Európskej únie sú upravené ústavným zákonom. Hoci ústavný zákon zaručuje NR SR a jej Výboru pre záležitosti EÚ rovnaké postavenie ako vláde, v praxi je úloha NR SR z politických a administratívnych dôvodov veľmi oklieštená (Bilčík, 2009, Láštic, 2009). Parlament volí kandidátov na funkciu ústavného sudcu, troch členov Súdnej rady, ombudsmana, predsedu NKÚ a generálneho prokurátora. Právne reformy Skóre: 50 Do akej miery stavia zákonodarná moc boj proti korupcii a dobre spravovanú spoločnosť (governance) ako prioritnú záležitosť pre štát? Keďže v roku 2010 došlo k úplnej výmene vládnej garnitúry, hodnotenie protikorupčnej legislatívy v sledovanom období zahŕňa dve funkčné obdobia Národnej rady – prvé, vedené premiérom Róbertom Ficom (2006-2010) a druhé pod vedením Ivety Radičovej (2010-2012). Z analýzy TIS, ktorej predmetom bolo hodnotenie činnosti poslancov NR SR za predchádzajúce volebné obdobie (2006-2010) v oblasti boja proti korupcii, vyplýva, že protikorupčné opatrenia podporovali hlavne poslanci opozície (SDKÚ, KDH, SMK), kým poslanci strán vládnej koalície (SMER- SD, SNS, HZDS) obsadili posledné priečky rebríčka hodnotenia poslancov. TIS taktiež uverejnila 17 Údaje o hlasovniach o vyslovaní nedôvery a vysvetlenie jednotlivých mechanizmov. Pozri: Láštic, E. (2010). Parties, Parliament and Cabinet: Delegation Chain in Slovakia 1994-2008 Pracovné zošity Katedry politológie FiF UK. Ročník I, číslo 3/2010, ISSN 1338- 1784.www.fphil.uniba.sk/fileadmin/user_upload/editors/kpol/pracovne_zosity_kpol/2010/Pracovne_zosity_Katedry_politologie_F iF_UK_03-2010_-_Erik_Lastic.pdf (naposledy navštívené: 17.11.2011). 18 Nález Ústavného súdu SR, Ref. PL. ÚS 29/95 zo dňa 29. novembera 1995, uverejnený v Zbierke zákonov SR, pod č. 2/1996, www.concourt.sk/Zbierka/1995/8_95s.pdf (naposledy navštívené: 17.11.2011). 8
Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko rebríček 25 protikorupčných zákonov a návrhov zákonov, ktoré boli ohodnotené nezávislými expertmi 19 na základe dvoch kritérií – dôležitosti pri znižovaní korupcie a miery súhlasu odborníkov s opatrením. Vzhľadom k tomu, že poslanci strán bývalej vládnej koalície striktne dodržiavali stranícku disciplínu, možno konštatovať, že vyššie uvedené výsledky do veľkej miery odrážajú činnosť vlády R. Fica v oblasti boja proti korupcii. Slabá činnosť vlády R. Fica v oblasti transparentnosti bola kritizovaná aj v tretej hodnotiacej správe organizácie GRECO za rok 2010. Súčasná vláda Ivety Radičovej do svojho programového vyhlásenia zaradila niekoľko mechanizmov na posilnenie transparentnosti. Niektoré z nich boli implementované už počas prvého roku pôsobenia vlády. Napríklad novela zákona o slobodnom prístupe k informáciám nariaďuje orgánom štátnej správy zverejňovať všetky zmluvy, faktúry a objednávky na internete. S tým súvisiaca novela občianskeho zákonníka nariaďuje, že zmluvy nakladajúce s verejnými financiami nadobudnú platnosť až po ich zverejnení na internete. Novela zákona o Súdnej rade sprístupnila verejnosti zasadnutia rady. Členovia súdnej rady sú okrem toho povinní odôvodniť rozhodnutia v súvislosti s disciplinárnym stíhaním sudcov. 19 Gabriel Šípoš, Emília Sičáková-Beblavá, Tomáš Jacko: PROTIKORUPČN MINIMUM 2010, Hodnotenia, odporúčania a stav korupcie na Slovensku, http://transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Protikorup%C4%8Dn%C3%A9-minimum-2010.pdf (naposledy navštívené: 17.11.2011). 9

More Related Content

Nis národná rada sr

  • 1. Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko Národná rada SR Zhrnutie Napriek tomu, že z hľadiska ústavného delenia moci je NR SR nezávislým, ústavodarným a zákonodarným orgánom a v hierarchii ústavných inštitúcií je nadradená vláde (ktorá svoju legitimitu odvodzuje od dôvery parlamentu), v skutočnosti, podobne ako v iných krajinách EÚ s parlamentnou demokraciou, je ústavné postavenie NR SR v praxi čiastočne obmedzené v prospech vlády, najmä v legislatívnom procese a záležitostiach EÚ. Informovanie o činnosti NR SR, jednotlivých poslancoch a legislatívnych procesoch je komplexné a prístupné v rôznych formách a ide nad požiadavky kladené zákonom. Vo vzťahu k implementácii mechanizmov integrity a zodpovedania sa za svoju činnosť sú najproblematickejšie poslanecká imunita (ktorá je všeobecne považovaná za neprimerane širokú), kontrola majetkových priznaní či financovania politických strán (kde je kontrola spravidla len formálna a neúčinná). Tieto nedostatky sú často v centre záujmu médií a mimovládnych organizácií. Zákonodarná moc Celkové skóre: 71/ 100 Indikátor Legislatíva prax Zdroje 100 75 Kapacity 88/ 100 Nezávislosť 100 75 Transparentnosť 100 100 Systém spravovania Zodpovedanie sa 50 50 63/ 100 Mechanizmy integrity 50 25 Dohľad nad výkonnou 50 Prínos mocou 63/ 100 Legislatívne zmeny 50 Štruktúra a organizácia NR SR má formu jednokomorového parlamentu, pozostávajúceho zo 150 poslancov, zvolených na ústavou predpokladané štvorročné funkčné obdobie. Občania vo voľbách volia stranu, prípadne koalíciu, pričom môžu použiť preferenčné hlasy pre maximálne 4 kandidátov. Poslanci NR SR sú volení vo všeobecných, priamych a tajných voľbách pomerným volebným systémom, v rámci jedného volebného obvodu. Hodnotenie Zdroje (legislatíva) 1
  • 2. Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko Skóre: 100 Do akej miery sú zavedené opatrenia, ktoré zákonodarnej moci zabezpečujú adekvátne finančné, ľudské a infraštruktúrne zdroje potrebné na efektívne plnenie povinností? NR SR má samostatnú rozpočtovú kapitolu, spravovanú Kanceláriou NR SR, ktorá podlieha predsedovi NR SR. Podľa zákona o štátnom rozpočte pripravuje rozpočet Ministerstvo financií SR, NR SR a parlamentný výbor pre financie a rozpočet. V prípravnej fáze je návrh rozpočtu predmetom spoločných diskusií. V súlade s Rokovacím poriadkom NR SR je návrh štátneho rozpočtu najskôr prerokovaný v parlamentných výboroch. Poslanci majú právo navrhnúť zmeny, ktoré si vyžadujú súhlas parlamentnej väčšiny. Štátny rozpočet schvaľuje NR SR zákonom (článok 86 Ústavy) o štátnom rozpočte. NR SR taktiež dohliada na dodržiavanie rozpočtovej disciplíny a schvaľuje návrh štátneho záverečného účtu, ktorý mu predkladá vláda. Výška platov poslancov, ako aj iných verejných činiteľov, je stanovená zákonom. Plat poslanca predstavuje trojnásobok priemernej hrubej mesačnej mzdy v národnom hospodárstve za 1 predchádzajúci rok. Od januára 2011 však vstúpila do platnosti novela ovplyvňujúca výšku platu poslancov v závislosti od hospodárenia štátu, teda výšky deficitu. Ak je štátny deficit vyšší ako 3% HDP, platy poslancov klesnú o 5 až 15%. Maximálny počet zamestnancov v štátnej správe je stanovený vládnym nariadením a vzťahuje sa aj na Kanceláriu NR SR. Uzatváranie pracovných zmlúv so zamestnancami a ich rozviazanie je však výlučne v právomoci vedúceho Kancelárie NR SR. Zdroje (prax) Skóre: 75 Do akej miery zákonodarná moc v praxi disponuje adekvátnymi zdrojmi na vykonávanie svojich povinností? Plánovaný rozpočet pre Kanceláriu NR SR na rok 2011 predstavoval 26 759 302 EUR. Táto suma je 2 porovnateľná s predchádzajúcim fiškálnym rokom , zatiaľ čo počet zamestnancov Kancelárie NR SR 3 mierne klesol v súvislosti s úspornými opatreniami vlády I. Radičovej v roku 2010. Každá parlamentná strana (frakcia) má nárok na kanceláriu, na činnosť ktorej môže každoročne čerpať príplatok na administratívnu prevádzku. Všetci poslanci majú tiež v areáli Kancelárie NR SR k dispozícii plne zariadenú kanceláriu, vrátane telefónu a internetu. Od roku 2001 majú poslanci okrem toho nárok na paušálne náhrady, ako aj na príspevok pre asistenta. Paušálne náhrady a príspevky na činnosť poslaneckých kancelárií boli často tŕňom v oku médií a watchdogových organizácií, keďže tieto peniaze v mnohých prípadoch slúžili na finančnú podporu materských politických strán. Napríklad v roku 2009 mimovládna organizácia Aliancia Fair-Play uskutočnila prieskum o nakladaní s týmito zdrojmi a z prieskumu vyplynulo, že viacerí poslanci si 1 V dôsledku finančnej krízy boli platy verejných činiteľov na roky 2009 a 2010, vrátane poslancov zmrazené a zostali na úrovni z roku 2008. Podobne boli platy zmrazené aj na konci roka 2011 s platnosťou na rok 2012. 2 V roku 2010 disponovala NR SR rozpočtom vo výške 57 795 000 EUR, z čoho 29 873 000 EUR bolo použitých ako kapitálový výdavok na rekonštrukciu budovy parlamentu. www.finance.gov.sk/Components/CategoryDocuments/s_LoadDocument.aspx?categoryId=7803&documentId=5361 (naposledy navštívené: 17.11.2011). 3 Maximálny počet zamestnancov Kancelárie NR SR v roku 2009 bol stanovený na 609 miest, v skutočnosti však Kancelária NR SR zamestnávala len 555 pracovníkov. Maximálny počet zamestnaneckých miest na rok 2011 je 601. 2
  • 3. Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko prenajímali kancelárske priestory v centrálach svojich strán, alebo platili premrštené nájomné firmám 4 patriacim rodinným príslušníkom či strane. Nezávislosť (legislatíva) Skóre: 100 Do akej miery je podľa zákona zákonodarná moc nezávislá a nepodriadená externým aktérom? 5 6 Postavenie a pôsobnosť NR SR sú stanovené Ústavou SR a Rokovacím poriadkom NR SR . Ustanovujúcu schôdzu NR SR zvoláva prezident republiky do 30 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov volieb do NR SR. Ak prezident republiky nezvolá ustanovujúcu schôdzu, NR SR sa zíde 30. deň po vyhlásení výsledkov volieb. Prezident má zároveň právomoc parlament rozpustiť, a to za jasne definovaných podmienok (čl. 102 Ústavy SR), napríklad v prípade, že programové vyhlásenie vlády nie je schválené parlamentom do 30 dní odo dňa jej vymenovania. Predsedu a podpredsedu NR SR volia poslanci v tajnom hlasovaní, taktiež volia a odvolávajú členov a predsedov parlamentných výborov. Kreačná pôsobnosť NR SR je pomerne rozsiahla. NR SR má právo vytvárať vlastné orgány (napríklad parlamentné výbory) a štátne orgány (napríklad ministerstvá) a spolupôsobiť pri tvorbe iných štátnych orgánov. Kancelária NR SR plní odborné, organizačné a technické úlohy spojené so zabezpečovaním činnosti NR SR a jej výborov. Vedúceho Kancelárie vymenováva a odvoláva predseda parlamentu. Poslancom je garantovaná plná trestnoprávna imunita pri hlasovaní v parlamente. Trestnoprávna imunita sa vzťahuje na výroky poslancov na pôde parlamentu, i keď sa za ne môžu zodpovedať Mandátovému a imunitnému výboru NR SR. Poslanec má právo odmietnuť vypovedať vo veciach, o ktorých sa dozvedel na pôde parlamentu, dokonca aj po uplynutí poslaneckého mandátu. Voči 7 poslancovi nie je možné začať trestné stíhanie, disciplinárne stíhanie alebo vziať ho do väzby bez súhlasu NR SR. Ak parlament nedá súhlasné stanovisko k stíhaniu poslanca, stíhanie je prerušené do 8 uplynutia funkčného mandátu. Ak je poslanec zadržaný pri trestnom čine, polícia alebo prokurátor majú povinnosť okamžite nahlásiť danú skutočnosť predsedovi NR SR. V prípade, že mandátový a imunitný výbor NR SR nedá súhlas k zadržaniu poslanca, musí byť ihneď prepustený. Nezávislosť (prax) Skóre: 75 Do akej miery je zákonodarná moc v praxi nezávislá a nepodriadená externým aktérom? Podľa Ústavy je Slovenská republika parlamentnou demokraciou, v ktorej sa vláda zodpovedá NR SR. Fungovanie politického systému na Slovensku je však do veľkej miery ovplyvnené pomerným volebným systémom, ktorý vytvára koaličné vládne zoskupenia, a tiež schopnosťou politických strán udržiavať stranícku disciplínu v parlamente. V novodobej histórii Slovenska sa opakovane vyskytla situácia odchodu poslancov z politických strán, za ktoré boli zvolení do parlamentu, a následná potreba vlády zabezpečovať podporu svojim návrhom dohodami s tzv. nezávislými poslancami. Najvypuklejšie sa to dialo v rokoch 2004-2006, keď vlády M. Dzurindu stratila po odchode časti koaličných poslancov z ich materských strán väčšinu a moc až do volieb vykonávala menšinová vláda 4 Prieskum čerpal informácií z databázy NR SR, zákona o slobodnom prístupe k informáciám a iných verejne dostupných údajov: http://kancelarie.fair-play.sk/ (naposledy navštívené: 17.11.2011). 5 Ústava SR www.nrsr.sk/web/default.aspx?SectionId=124 (naposledy navštívené: 17.11.2011). 6 Rokovací poriadok NR SR www.nrsr.sk/web/default.aspx?SectionId=124 (naposledy navštívené: 17.11.2011). 7 Napr. dopravný priestupok. 8 Nevzťahuje sa na ňu doba premlčania. 3
  • 4. Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko s ad hoc podporou „nezávislých“. Napriek tomu sa vládam spravidla darí svoje návrhy presadzovať – 9 údaje z rokov 1994-2010 ukazujú, že približne 80% schválenej legislatívy vyšlo z vládnych návrhov. Nie sú známe príklady neprimeraného zasahovania zo strany iných ústavných orgánov. Transparentnosť (legislatíva) Počet bodov: 100 Do akej miery sú zavedené opatrenia, ktoré verejnosti zaručujú získavanie relevantných a aktuálnych informácií o činnosti a rozhodovacích procesoch zákonodarnej moci? Informovanie o činnostiach a rozhodnutiach parlamentu je upravené zákonom o slobodnom prístupe k informáciám (z roku 2001) a internými uzneseniami parlamentu. Zákon o slobodnom prístupe k informáciám (§ 5) nariaďuje NR SR poskytovať informácie o jej činnosti, a to najmä: termíny a program jej schôdzí a zasadaní výborov, zápisnice z verejných schôdzí, návrhy zákonov a schválené texty zákonov, výpisy o hlasovaní, ako aj údaje o dochádzke poslancov. V roku 2002 vznikol na základe iniciatívy vtedajšieho predsedu parlamentu P. Hrušovského projekt pod názvom „Otvorený parlament“, ktorého cieľom bolo rozšíriť mechanizmy transparentnosti nad rámec zákona o slobodnom prístupe k informáciám. V rámci tejto iniciatívy sa následne rozbehli aktivity na zriadenie a inštaláciu kamerového a archivačného systému a zabezpečenie on-line vysielania zo schôdzí NR SR. Napriek tomu, že schôdze parlamentu a zasadnutia výborov sú verejné, žiaden zákon bližšie nedefinuje prístup verejnosti k informáciám z NR SR. V rámci vyššie uvedenej iniciatívy majú občania možnosť navštíviť parlament (individuálne alebo skupinovo), každý pracovný deň od 8.00 do 16.00, nevynímajúc schôdze NR SR. 10 Ústavný zákon o „konflikte záujmov“ nariaďuje, aby parlamentný výbor pre nezlučiteľnosť funkcií každoročne zverejňoval majetkové priznania poslancov na webovej stránke parlamentu. Majetkové priznanie musí obsahovať informácie o výške príjmu za predchádzajúci kalendárny rok a majetkových pomeroch poslanca/poslankyne, vrátane majetkových pomerov manžela/manželky a neplnoletých detí žijúcich v spoločnej domácnosti. Novela zákona o slobodnom prístupe k informáciám (z roku 2010) nariaďuje všetkým orgánom štátnej správy, vrátane Kancelárie NR SR, uverejňovať všetky zmluvy, 11 faktúry a objednávky, v ktorých sa nakladá s verejným majetkom či prostriedkami. Transparentnosť (prax) Počet bodov: 100 Do akej miery môže verejnosť v praxi získať relevantné a aktuálne informácie o činnosti a rozhodovacích procesoch zákonodarnej moci? Informácie o organizačnej štruktúre a aktivitách NR SR, ktoré sú verejne dostupné na webovej stránke parlamentu, sú komplexné a idú nad požiadavky kladené zákonom o slobodnom prístupe k informáciám. Súčasný rozsah poskytovania informácií pretrváva od roku 2002, bez ohľadu na personálne zmeny vo funkcii predsedu parlamentu. Webová stránka NR SR rozsiahlo informuje o legislatívnej činnosti parlamentu, pričom poskytuje prehľad o jednotlivých návrhoch zákonov, 9 Pozri štatistiky: www.nrsr.sk/default.aspx?SectionId=89 (naposledy navštívené: 17.11.2011), taktiež Láštic, E. (2010). Parties, Parliament and Cabinet: Delegation Chain in Slovakia 1994-2008 In: Pracovné zošity Katedry politológie FiF UK. Ročník I, číslo 3/2010, ISSN 1338-1784, www.fphil.uniba.sk/fileadmin/user_upload/editors/kpol/pracovne_zosity_kpol/2010/Pracovne_zosity_Katedry_politologie_FiF_U K_03-2010_-_Erik_Lastic.pdf (naposledy navštívené: 17.11.2011). 10 Ústavný zákon č. 357/2004 o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov. 11 Zákon č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám zaviedol opatrenia pre transparentnejšie a hospodárnejšie nakladanie verejného majetku, stanovením povinnosti zverejňovať zmluvy uzatvorené so štátom. 4
  • 5. Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko hlasovaniach poslancov a novelizácii zákonov. Na stránke sú zároveň dostupné rôzne iné údaje, ako napríklad programy schôdzí parlamentu, kompletný prehľad hlasovaní či kontakty na poslancov. Webová stránka NR SR umožňuje verejnosti priamo sledovať prebiehajúce schôdze parlamentu (v 12 audio a video forme) alebo použiť archív, obsahujúci prepisy zasadnutí NR SR od roku 1994. Stránka obsahuje aj prehľad návrhov zákonov, pomocou ktorého je možné získať informácie o návrhoch zákonov, hlasovaniach poslancov, ako aj o všetkých pozmeňovacích návrhoch pre daný zákon. Zodpovedanie sa (legislatíva) Skóre: 50 Do akej miery sú zavedené opatrenia, ktoré zaisťujú povinnosť zákonodarnej moci podávať správy a zodpovedať sa za svoju činnosť? Napriek tomu, že legislatívna úprava mechanizmov zodpovedania sa NR SR a poslancov za ich činnosť je definovaná v niekoľkých zákonoch, nepokrýva všetky relevantné oblasti. Zatiaľ čo zodpovedanie sa a zodpovednosť parlamentu za svoju činnosť z pohľadu ústavnoprávneho je komplexne pokrytá Ústavou a zákonmi, mechanizmy zapojenia verejnosti (napríklad prostredníctvom konzultácií) definované nie sú. Dohľad nad legislatívnou činnosťou NR SR vykonáva prezident posudzovaním zákonov (s právom vrátiť ich parlamentu na opätovné prerokovanie) a Ústavný súd preskúmavaním ústavnosti zákonov (v prípade, že relevantný aktér ich ústavnosť napadne). Prezident má právo vetovať akýkoľvek zákon, schválený NR SR. Právo veta nie je bližšie špecifikované, čo znamená, že prezident nemusí uviesť argumenty pre svoje rozhodnutie. Na prelomenie prezidentského veta musí NR SR opätovne schváliť návrh zákona absolútnou väčšinou, čiže hlasmi 76 poslancov zo 150. V tomto prípade nestačia hlasy jednoduchej väčšiny (prítomných poslancov). 13 Ak je zákon uverejnený v Zbierke zákonov, podnet na preskúmanie jeho ústavnosti môže podať najmenej pätina poslancov, prezident, vláda, súd, generálny prokurátor alebo ombudsman. Ak Ústavný súd akceptuje podnet na preskúmanie, môže pozastaviť účinnosť tohto zákona až do záverečného rozhodnutia. Ak nález Ústavného súdu vysloví nesúlad medzi zákonom (či jeho ustanoveniami) s Ústavou, príslušný zákon alebo jeho časť strácajú platnosť. Súčasný právny rámec činnosti NR SR negarantuje explicitne prístup verejnosti, či už v podobe verejných vypočúvaní alebo vstupu verejnosti do legislatívneho procesu parlamentu, a to aj napriek skutočnosti, že schôdze parlamentu a zasadnutia výborov sú verejné. Istú pasívnu formu predstavuje zákon o petíciách, ktorý predpokladá, že sa petíciou, ktorá bola adresovaná NR SR bude zaoberať príslušný výbor alebo NR SR ako celok. Ak petíciu podpísalo viac ako stotisíc signatárov, musí byť petícia uznaná oficiálnym prehlásením a zároveň musí byť zaradená do programu schôdze parlamentu. Obmedzená je aj možnosť občanov dožadovať sa nápravy v dôsledku ujmy spôsobenej poslancami NR SR. Táto existovala v rokoch 2001-2004, ale v roku 2004 bola zrušená. Parlament však môže iniciovať vlastné disciplinárne stíhanie poslanca alebo nariadiť zníženie jeho platu. Všetky rozhodnutia vydané štátnymi orgánmi, vrátane NR SR, sa môžu stať predmetom ústavnej sťažnosti. Túto sťažnosť môžu podať právnické a fyzické osoby, ak došlo k potlačeniu ich základných ľudských práv a slobôd. V prípade, že Ústavný súd rozhodne v prospech sťažnosti, sporné rozhodnutie môže byť zrušené. 12 Digitálna knižnica vznikla ako súčasť spolupráce medzi parlamentom SR a Poslaneckou snemovňou ČR. Knižnica je dostupná na www.nrsr.sk/dk/ a zahŕňa elektronické verzie existujúcich parlamentných dokumentov od roku 1848. Obsahuje prepisy schôdzí, programy schôdzí, návrhy zákonov a uznesenia Národnej rady. 13 NR SR je uznášaniaschopná, ak je prítomná nadpolovičná väčšina poslancov. Minimálne kvórum na schválenie zákona je preto 39 poslancov (z min. 76 prítomných). 5
  • 6. Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko Zodpovedanie sa (prax) Skóre: 50 Do akej miery zákonodarná moc a jej členovia podávajú správy o svojej činnosti a zodpovedajú za ňu v skutočnosti? Hoci legislatívny proces oprávňuje poslancov predkladať pozmeňujúce návrhy na schôdzach parlamentu a zasadnutiach výborov a oprávňuje verejnosť a záujmové skupiny predkladať svoje návrhy cez poslancov, neexistuje právny rámec, ktorý by upravoval konzultáciu s verejnosťou. Neexistencia takýchto formálnych mechanizmov sťažuje vstup verejnosti do rozhodovania NR SR, je ale vyvažovaná rozsahom sprístupňovaných informácií, ktoré idú nad rámec zákona (pozri indikátory transparentnosti). Dlhodobým terčom kritiky médií, mimovládnych organizácií a verejnosti je momentálny rozsah poslaneckej imunity, najmä priestupkovej. Média zverejnili niekoľko prípadov, v ktorých poslanci šoférovali údajne pod vplyvom alkoholu, ale pomocou imunity sa vyhli trestu. Hoci v skutočnosti došlo k niekoľkým pokusom o zmenu ústavných ustanovení, týkajúcich sa poslaneckej imunity, väčšina z 14 nich neuspela. Poslanecká imunita a iné politické privilégiá sa stali predmetom referenda iniciovaného stranou SaS, ktorého vypísanie podporilo 400 000 občanov. Referendum však bolo neplatné kvôli nízkej účasti obyvateľstva, pričom treba podotknúť, že prevažná väčšina hlasujúcich sa vyslovila za zrušenie priestupkovej imunity. V máji 2011 prešiel návrh na zrušenie priestupkovej imunity do druhého čítania, NR SR sa ním však vzhľadom na vyhlásenie predčasných parlamentných volieb v marci 2012 v tomto volebnom období už zaoberať nebude. Mechanizmy integrity (legislatíva) Skóre: 50 Do akej miery sú zavedené opatrenia, ktoré zaisťujú integritu členov zákonodarnej moci? Právny rámec, upravujúci mechanizmy integrity poslancov, tvorí Ústava SR (1992), Ústavný zákon o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov (2004) a Rokovací poriadok NR SR (1996). Zatiaľ čo úprava integrity poslancov je rozpracovaná pomerne komplexne, niektoré oblasti sú pokryté nedostatočne, respektíve vôbec (napríklad post-zamestnanecké obmedzenia či lobing). Absentuje aj ucelený etický kódex pre poslancov. Kým Ústava SR definuje pravidlá pre nezlučiteľnosť funkcií výlučne vo vzťahu k poslancom NR SR, ústavný zákon o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov sa vzťahuje na všetky orgány verejnej správy, vrátane poslancov NR SR. Pokrýva aj problematiku konfliktu záujmov a definuje všeobecné požiadavky na správanie sa poslanca pri výkone funkcie, najmä v súvislosti s ochranou verejného záujmu. Inými slovami, poslanec NR SR nesmie využívať svoju funkciu a právomoci z nej vyplývajúce na získavanie výhod vo svoj prospech či v prospech jemu blízkych osôb, ani iných fyzických osôb alebo právnických osôb. Rovnako nesmie žiadať a prijímať dary, alebo získavať iné výhody v súvislosti s výkonom svojej poslaneckej funkcie. Taktiež nesmie nadobúdať majetok od štátu inak ako vo verejnej súťaži alebo vo verejnej dražbe a uzatvoriť zmluvu o tichom spoločenstve, alebo nadobúdať akcie na doručiteľa inak ako dedením. Do 30 dní od nastúpenia do funkcie sú poslanci povinní nahlásiť prípadný konflikt záujmov a predložiť majetkové priznanie Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií, ktorý je zložený z koaličných a 14 Ústavný zákon č. 210/2006 Z.z. (naposledy navštívené: 17.11.2011). 6
  • 7. Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko opozičných poslancov v súlade s pomerným zastúpením politických strán v parlamente. Výbor zahajuje a vykonáva konanie voči poslancovi v prípade podozrenia z konfliktu záujmov či iných priestupkov. Ak voči poslancovi existujú dôkazy, výbor je povinný iniciovať konanie, získať ďalšie dôkazy a do 60 dní rozhodnúť. Ústavný zákon taktiež definuje opatrenia pri porušeniach povinností poslanca, ktoré zahŕňajú rôzne sankcie od finančných až po odňatie poslaneckého mandátu. Mechanizmy integrity (prax) Skóre: 25 Do akej miery je integrita zákonodarcov zaistená v praxi? Napriek tomu, že ústavný zákon nariaďuje poslancom každoročne zverejňovať majetkové priznania, médiá a mimovládne organizácie opakovane spochybňujú efektívnosť tohto mechanizmu. Výbor pre nezlučiteľnosť funkcií totiž od poslancov dlhodobo nevyžaduje bližšiu špecifikáciu ich majetkových pomerov. V praxi to znamená, že poslancom stačí uviesť, že vlastnia nehnuteľnosť, pričom nemusia 15 uviesť jej hodnotu. Rozhodovacia činnosť parlamentného výboru pre nezlučiteľnosť funkcií v prípadoch konfliktov záujmov je často kritizovaná. TIS podala výboru sťažnosť na prešetrenie prípadu poslanca Jána Slotu, ktorý na základe obvinení médií letel do Chorvátska v súkromnom prúdovom lietadle a v inom prípade sám pilotoval súkromné, bojové stíhacie lietadlo. V oboch prípadoch nebol výbor schopný prijať 16 uznesenie a akceptoval nedostatočné vysvetlenie poslanca napriek skutočnosti, že zákon zakazuje poslancovi prijímať dary a iné služby. Rovnako neúčinná sa javí byť kontrola financovania politických strán. Hoci súčasné predsedníctvo parlamentu zlepšilo prístup k údajom v majetkových priznaniach, neochota prekontrolovať informácie uvedené v priznaniach zostáva. Dohľad nad výkonnou mocou Skóre: 50 Do akej miery zabezpečuje zákonodarná moc efektívny dohľad nad výkonnou mocou? Americká organizácia Freedom House vo svojej správe hodnotí NR SR ako „nezávislý orgán, autonómny od výkonnej moci, ktorý má dostatočné zdroje na tvorbu a schvaľovanie zákonov a primeranú kontrolnú právomoc. Poslanci často žiadajú vysvetlenia od vládny a dozerajú na štátne a verejné inštitúcie.“ Právny rámec, upravujúci kontrolu zákonodarnej moci nad výkonnou, tvorí Ústava SR (1992) a Ústavný zákon o spolupráci Národnej rady Slovenskej republiky a vlády Slovenskej republiky v záležitostiach Európskej únie. Vláda sa za vykonávanie svojej činnosti zodpovedá Národnej rade, ktorá ma právo vysloviť vláde nedôveru. Návrh na vyslovenie nedôvery vláde alebo jej členovi prerokuje NR SR vtedy, ak o to 15 Napríklad v roku 2009 bol predseda SNS J. Slota médiami viacnásobne odfotografovaný pri riadení malého súkromného lietadlo a luxusného auta Mercedes-Benz SLR McLaren 722 v hodnote viac ako 50.000 EUR. Vo svojom majetkovom priznaní uviedol ročný príjem vo výške Sk 726 000 (približne 24 000 EUR) vyplývajúci z funkcie verejného činiteľa a ďalších Sk 128 250 (4 200 EUR) ako dodatočný príjem. Jeho majetok zahŕňal nešpecifikovaný byt, záhradu s chatkou, dve autá, motocykel, lietadlo Diamond DA 42 a úspory. Pozri: www.nrsr.sk/Default.aspx?sid=vnf/oznamenie&UserId=SlotaJan (naposledy navštívené: 17.11.2011). 16 Slovak Spectator, http://spectator.sme.sk/articles/view/36206/2/slota_flies_into_problems.html (anglicky, naposledy navštívené: 17.11.2011). 7
  • 8. Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko požiada najmenej pätina jej poslancov. Poslanci môžu požiadať o mimoriadnu schôdzu zasadnutia NR SR do siedmych dní od podania návrhu. Ak takýto návrh nepodá žiaden z poslancov, je predseda parlamentu povinný zvolať schôdzu s cieľom prerokovať podaný návrh najneskôr do 30 dní od dňa podania návrhu. Hlasovanie o vyslovení nedôvery môže byť iniciované voči jednotlivým členom vlády alebo voči premiérovi. V takom prípade je s odvolaním premiéra odvolaná aj celá vláda. Od vzniku SR (2003) poslanci len dvakrát v takomto hlasovaní vyslovili vláde nedôveru: v roku 1994 a v roku 2010. Ústava garantuje NR SR ďalšie tri kontrolné mechanizmy nad činnosťou vlády, medzi ktoré patria interpelácie a otázky poslancov či povinnosť členov vlády dostaviť sa na požiadanie na schôdzu NR 17 SR alebo rokovanie jej výboru. Všetky tieto nástroje umožňujú poslancom získať odpovede od vlády. Láštic (2010, str. 23) uvádza, že „niektoré informácie poskytnuté poslancom zo strany vlády môžu byť dôležité. Napríklad v prípade, keď vládny kabinet zamietne občanom prístup k informáciám, musí odpovedať na žiadosť poslanca“. Ako však dodáva, „celkový dopad týchto mechanizmov na kontrolu vlády je obmedzený. Navyše, kontrolný aspekt týchto mechanizmov je používaním v praxi oslabený. Napríklad počas volebného obdobia 2006-2010 bol časový priestor počas parlamentnej „Hodiny otázok“, ktorá je na programe každého riadneho zasadnutia NR SR, venovaný prevažne poslancom strán vládnej koalície, ktorí záplavou otázok znemožnili opozícii efektívne využívať tento kontrolný mechanizmus”. Ústava výslovne neumožňuje NR SR zriaďovať vyšetrovacie komisie. NR SR v roku 1994 preto zaradila do Rokovacieho poriadku právo na zriadenie vyšetrovacích komisií, o rok neskôr však Ústavný súd vyhlásil zákon za protiústavný. V jeho náleze sa uvádza, že NR SR môže zriaďovať pomocné vnútroorganizačné útvary. Tieto útvary, bez ohľadu na ich pomenovanie, však nemajú kompetencie, ktoré by ich oprávňovali zastupovať NR SR navonok, vo vzťahu k iným štátnym 18 orgánom alebo vo vzťahu k občanom. Vzťahy medzi NR SR a vládou v súvislosti so záležitosťami Európskej únie sú upravené ústavným zákonom. Hoci ústavný zákon zaručuje NR SR a jej Výboru pre záležitosti EÚ rovnaké postavenie ako vláde, v praxi je úloha NR SR z politických a administratívnych dôvodov veľmi oklieštená (Bilčík, 2009, Láštic, 2009). Parlament volí kandidátov na funkciu ústavného sudcu, troch členov Súdnej rady, ombudsmana, predsedu NKÚ a generálneho prokurátora. Právne reformy Skóre: 50 Do akej miery stavia zákonodarná moc boj proti korupcii a dobre spravovanú spoločnosť (governance) ako prioritnú záležitosť pre štát? Keďže v roku 2010 došlo k úplnej výmene vládnej garnitúry, hodnotenie protikorupčnej legislatívy v sledovanom období zahŕňa dve funkčné obdobia Národnej rady – prvé, vedené premiérom Róbertom Ficom (2006-2010) a druhé pod vedením Ivety Radičovej (2010-2012). Z analýzy TIS, ktorej predmetom bolo hodnotenie činnosti poslancov NR SR za predchádzajúce volebné obdobie (2006-2010) v oblasti boja proti korupcii, vyplýva, že protikorupčné opatrenia podporovali hlavne poslanci opozície (SDKÚ, KDH, SMK), kým poslanci strán vládnej koalície (SMER- SD, SNS, HZDS) obsadili posledné priečky rebríčka hodnotenia poslancov. TIS taktiež uverejnila 17 Údaje o hlasovniach o vyslovaní nedôvery a vysvetlenie jednotlivých mechanizmov. Pozri: Láštic, E. (2010). Parties, Parliament and Cabinet: Delegation Chain in Slovakia 1994-2008 Pracovné zošity Katedry politológie FiF UK. Ročník I, číslo 3/2010, ISSN 1338- 1784.www.fphil.uniba.sk/fileadmin/user_upload/editors/kpol/pracovne_zosity_kpol/2010/Pracovne_zosity_Katedry_politologie_F iF_UK_03-2010_-_Erik_Lastic.pdf (naposledy navštívené: 17.11.2011). 18 Nález Ústavného súdu SR, Ref. PL. ÚS 29/95 zo dňa 29. novembera 1995, uverejnený v Zbierke zákonov SR, pod č. 2/1996, www.concourt.sk/Zbierka/1995/8_95s.pdf (naposledy navštívené: 17.11.2011). 8
  • 9. Národný systém integrity spravovania na Slovensku, Transparency International Slovensko rebríček 25 protikorupčných zákonov a návrhov zákonov, ktoré boli ohodnotené nezávislými expertmi 19 na základe dvoch kritérií – dôležitosti pri znižovaní korupcie a miery súhlasu odborníkov s opatrením. Vzhľadom k tomu, že poslanci strán bývalej vládnej koalície striktne dodržiavali stranícku disciplínu, možno konštatovať, že vyššie uvedené výsledky do veľkej miery odrážajú činnosť vlády R. Fica v oblasti boja proti korupcii. Slabá činnosť vlády R. Fica v oblasti transparentnosti bola kritizovaná aj v tretej hodnotiacej správe organizácie GRECO za rok 2010. Súčasná vláda Ivety Radičovej do svojho programového vyhlásenia zaradila niekoľko mechanizmov na posilnenie transparentnosti. Niektoré z nich boli implementované už počas prvého roku pôsobenia vlády. Napríklad novela zákona o slobodnom prístupe k informáciám nariaďuje orgánom štátnej správy zverejňovať všetky zmluvy, faktúry a objednávky na internete. S tým súvisiaca novela občianskeho zákonníka nariaďuje, že zmluvy nakladajúce s verejnými financiami nadobudnú platnosť až po ich zverejnení na internete. Novela zákona o Súdnej rade sprístupnila verejnosti zasadnutia rady. Členovia súdnej rady sú okrem toho povinní odôvodniť rozhodnutia v súvislosti s disciplinárnym stíhaním sudcov. 19 Gabriel Šípoš, Emília Sičáková-Beblavá, Tomáš Jacko: PROTIKORUPČN MINIMUM 2010, Hodnotenia, odporúčania a stav korupcie na Slovensku, http://transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Protikorup%C4%8Dn%C3%A9-minimum-2010.pdf (naposledy navštívené: 17.11.2011). 9