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Dott. Marco Grondacci giurista ambientale
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NOTE CRITICHE AL DECRETO MINISTERO SALUTE 24 APRILE 2013
“Disposizioni volte a stabilire i criteri metodologici utili per la redazione
del rapporto di valutazione del danno sanitario (VDS) in attuazione
dell'articolo 1-bis, comma 2, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231.”
(13A06975) (GU Serie Generale n.197 del 23-8-2013)
Sommario
TESTO DECRETO 24 APRILE 2013................................................................................................................... 2
FINALITÀ DEL DECRETO ................................................................................................................................. 2
OGGETTO DEL DECRETO................................................................................................................................ 2
DEFINIZIONE DI DANNO SANITARIO.............................................................................................................. 2
OBIETTIVI DEL RAPPORTO DI VDS ................................................................................................................. 2
COME ATTUARE GLI OBIETTIVI DEL RAPPORTO DI VDS ................................................................................ 3
FASI DELLA VDS.............................................................................................................................................. 3
LIMITI DEL DECRETO...................................................................................................................................... 4
IL PROBLEMA DEL RAPPORTO TRA VDS STATALE E DELLA REGIONE PUGLIA............................................... 4
EFFICACIA GIURIDICA DELLA VDS STATALE IN CONFRONTO CON QUELA PUGLIESE.................................... 5

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TESTO DECRETO 24 APRILE 2013
http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubbl
icazioneGazzetta=2013-08-23&atto.codiceRedazionale=13A06975&elenco30giorni=false
FINALITÀ DEL DECRETO
Il presente Decreto costituisce attuazione di quanto previsto dal comma 2 articolo 1bis del
decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre
2012, n. 231 (per un commento vedi in questa voce AIA 2013). In particolare il Decreto risponde
alla necessità di mettere a disposizione dell'amministrazione strumenti tecnici adeguati e uniformi
per poter efficacemente indirizzare le azioni volte a mitigare, attraverso il riesame delle AIA, il
rischio sanitario ed ambientale nelle aree interessate dagli stabilimenti di preminente interesse
pubblico come definiti dalla sopra citata legge 231/2012 ma anche dalla legge 89/2013 (vedi in
questa voce AIA 2013).
OGGETTO DEL DECRETO
L’allegato al decreto contiene i criteri metodologici per la redazione del Rapporto di Valutazione
del Danno Sanitario (di seguito VDS).
DEFINIZIONE DI DANNO SANITARIO
Una parte dell'esito sanitario, e in particolare come cambiamento dell'attuale o futura
prevalenza/incidenza nella comunità dei soli effetti sanitari indesiderati connessi
all'esercizio di un impianto, intesi come i soli effetti che causano, promuovono, facilitano o
esasperano un'anormalità strutturale o funzionale capace di compromettere il benessere psico-
fisico degli individui, di indurre patologie disabilitanti, o di provocare decessi prematuri.1
OBIETTIVI DEL RAPPORTO DI VDS
1. informare annualmente i decisori ed il pubblico sui cambiamenti, nelle comunità esposte, dello
stato di salute connesso a rischi attribuibili all'attività degli stabilimenti in esame;
2. fornire ulteriori elementi di valutazione per il riesame dell'autorizzazione integrata ambientale
per indirizzarla a soluzioni tecniche più efficaci nel ridurre i potenziali esiti sanitari indesiderati;
3. valutare l'efficacia in ambito sanitario delle prescrizioni.
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La norma ha dunque il pregio di chiarire, una volta per tutte, che per danno sanitario si fa riferimento sia al danno
alla salute (in atto) correlabile all’attivita` degli stabilimenti oggetto di indagine sia alla possibilita` che analogo danno
possa verificarsi in futuro in base al principio di precauzione di cui all’art. 301 del D.Lgs. n. 152/2006. Vengono cosı`
smentite le voci che, in un’ottica di spesa pubblica, identificavano il danno sanitario con l’esborso a carico del SSN per
le patologie collegate alle emissioni industriali inquinanti provenienti dagli stabilimenti oggetto di valutazione.” M.
Tagliaferro in Ambiente&Sviluppo n. 109/2013 pag. 833-841.

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COME ATTUARE GLI OBIETTIVI DEL RAPPORTO DI VDS
1.preventiva identificazione degli esiti sanitari indesiderati correlabili alle attività dello
stabilimento, e in particolare quelli correlabili alle emissioni di sostanze pericolose
nell'ambiente;
2. il monitoraggio della loro prevalenza/incidenza e della loro verosimiglianza di verificarsi in
futuro, nella comunità residente nell'area su cui impattano le attività dell'impianto in esame.
In questo modo la VDS dovrà:
a) verificare se la popolazione ha subito, o sta subendo, un danno alla salute correlabile all'attività
dello stabilimento;
b) valutare, in accordo con il principio di precauzione di cui all'art. 3012
del decreto legislativo n.
152/2006, se un analogo danno possa verificarsi in futuro, identificando, se del caso, eventuali
misure di prevenzione.
FASI DELLA VDS
Premesso che la procedura di VDS assumerà una struttura matriciale composta da due direttrici
indipendenti, rispettivamente finalizzate alla stima del danno attuale e futuro, le fasi della
procedura di elaborazione della VDS dovranno essere le seguenti:
1. una fase conoscitiva, finalizzata alla raccolta dei dati ambientali e sanitari disponibili;
2. una fase di valutazione di 1° livello relativa alla valutazione della loro qualità, alla stima del
ruolo dello stabilimento nel determinare la qualità ambientale dell'area, alla ricostruzione del
profilo sanitario della popolazione esposta ed all'identificazione dei contaminanti emessi dallo
stabilimento che, per le loro proprietà chimico fisiche e tossicologiche, possono costituire un
rischio per la salute umana;
3. una fase di valutazione di 2° livello nella quale, su precise indicazioni formulate nella fase
precedente, si procede a specifiche indagini epidemiologiche, e/o a stime quantitative
dell'esposizione umana a specifici contaminanti;
4. una fase di valutazione di 3° livello nella quale, su specifica indicazione emergente dalla fase
precedente, si procede ad una completa analisi probabilistica del rischio associata ad esposizioni
critiche precedentemente evidenziate;
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“1. In applicazione del principio di precauzione di cui all'articolo 174, paragrafo 2, del Trattato Ce, in caso di pericoli,
anche solo potenziali, per la salute umana e per l'ambiente, deve essere assicurato un alto livello di protezione. 2.
L'applicazione del principio di cui al comma 1 concerne il rischio che comunque possa essere individuato a sèguito di
una preliminare valutazione scientifica obiettiva. 3. L'operatore interessato, quando emerga il rischio suddetto, deve
informarne senza indugio, indicando tutti gli aspetti pertinenti alla situazione, il comune, la Provincia, la Regione o la
Provincia autonoma nel cui territorio si prospetta l'evento lesivo, nonché il Prefetto della Provincia che, nelle
ventiquattro ore successive, informa il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio. 4. Il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, in applicazione del principio di precauzione, ha facoltà di adottare in qualsiasi momento
misure di prevenzione, ai sensi dell'articolo 304, che risultino:
a) proporzionali rispetto al livello di protezione che s'intende raggiungere;
b) non discriminatorie nella loro applicazione e coerenti con misure analoghe già adottate;
c) basate sull'esame dei potenziali vantaggi ed oneri;
d) aggiornabili alla luce di nuovi dati scientifici.
5. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio promuove l'informazione del pubblico quanto agli effetti
negativi di un prodotto o di un processo e, tenuto conto delle risorse finanziarie previste a legislazione vigente, può
finanziare programmi di ricerca, disporre il ricorso a sistemi di certificazione ambientale ed assumere ogni altra
iniziativa volta a ridurre i rischi di danno ambientale.”

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5. una fase di rapporto, in cui si discutono i risultati delle valutazioni, corredati da esaustive
considerazioni sull'incertezza ad essi associata e da indicazioni sulla loro accettabilità sociale.
LIMITI DEL DECRETO
Nell’allegato A dato per scontata la fase conoscitiva (fase 1 vedi paragrafo precedente) si
afferma che: “Se la valutazione delle misure ambientali rientra all'interno dei livelli di riferimento
della tabella 1, la valutazione può proseguire alle fasi successive solo se ciò è adeguatamente
motivato dal tavolo tecnico.”
Secondo Bianchi, Forastiere, Terracini3
: “In altre parole, se la sostanza tossica in questione non
supera, sulla base dei dati ambientali disponibili, i valori stabiliti per legge (o i valori stabiliti da
WHO? Non si comprende nel testo) la valutazione non viene eseguita. Tale “censura” comporta
ovviamente una sottostima del rischio sanitario, specie se riprodotta su più sostanze inquinanti.
Infatti, da una parte i valori di riferimento per le sostanze tossiche sono in continua rivalutazione (si
veda solo per esempio l’intera letteratura scientifica sugli effetti delle polveri che individua effetti
sanitari per livelli ben al disotto dei valori di legge), dall’altra l’esposizione di quote grandi di
popolazione a livelli anche molto bassi può comportare effetti sanitari importanti, e, in aggiunta,
gruppi più suscettibili possono essere vulnerabili a livelli anche molto inferiori alle soglie. Inoltre
non possono essere trascurati gli effetti sinergici tra varie sostanze. Dunque, la “censura” significa
ignorare tali possibili impatti.”
In generale secondo ISDE sussiste: “un approccio non precauzionale del decreto interministeriale,
in cui le valutazioni epidemiologiche sono subordinate al risk assessment e al superamento delle
soglie previste dalla legge vigente per gli inquinanti normati, in palese contrasto con:
a) letteratura scientifica e raccomandazioni OMS che, anche di recente per il particolato aereo, ha
suggerito come i valori soglia di legge non siano sufficienti a tutelare la salute,
b) conoscenze avanzate su valutazione di impatto ambientale sulla salute, avendo optato per un
uso meccanicistico della procedura di risk assessment,
c) necessaria attenzione alla valutazione cumulativa del rischio anziché alla singola sostanza,
d) palese disattenzione alla prevenzione primaria da applicare quando le conoscenze sono
sufficienti, com'è il caso di Taranto,
e) non rispetto del principio di precauzione.”
IL PROBLEMA DEL RAPPORTO TRA VDS STATALE E DELLA REGIONE PUGLIA
Legge regionale Puglia 24 luglio 2012, n. 214
, cui é seguito il Regolamento Regionale di attuazione
3 ottobre 2012, n. 245
, è stata disciplinata, in anticipo sul decreto ministeriale in questa sede
analizzato, la VDS. Non solo ma Il 29 maggio 2013 ARPA Puglia ha presentato il primo Rapporto di
analisi del rischio sanitario che evidenzia in tutta la sua drammaticità il calcolo prognostico del
rischio legato all’esposizione alle emissioni industriali nell’area di Taranto al netto degli
adempimenti di risanamento prescritti fino al 2016 dal cronoprogramma dettato con il
provvedimento 26 ottobre 2012 di revisione dell’AIA per l’Ilva di Taranto.
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e&panno 37 (6) novembre-dicembre 2013 http://www.epiprev.it/materiali/2013/EP6/EDIT_DecretoTaranto.pdf
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https://www.innova.puglia.it/documents/10180/39440/N109_24_07_12.pdf/03fbe7f8-77d8-461b-acbc-
90f57971b957
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http://www.regione.puglia.it/web/files/2006-06/Pagine_da_N145_05_10_12.pdf

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Ovviamente il nodo di fondo è che la norma pugliese disciplina la VDS in rapporto all’AIA ordinaria
mentre il Decreto Ministeriale qui esaminato disciplina la VDA in rapporto all’AIA commissariale
definita dalle due leggi 231/2012 e 89/2013. Non solo ma questione si è complicata con il primo
Rapporto di analisi del rischio che contiene elementi tali da costituire presupposti per una
revisione dell’AIA ordinaria.
EFFICACIA GIURIDICA DELLA VDS STATALE IN CONFRONTO CON QUELA
PUGLIESE
La legge regionale della Puglia stabilisce (ex articolo 2) che la VDS si applica a tutti gli impianti
soggetti ad AIA e non solo a quelli Commissariati con apposito DPCM come prevede la normativa
statale.
Le criticità del Rapporto di VDS Pugliese costringono a:
1. ridurre i valori di emissioni nell’aria in proporzione al danno accertato rispetto al valore
medio calcolato sui dati disponibili dei precedenti cinque anni (articolo 3)
2. ridurre i valori di emissioni negli scarichi idrici in proporzione al danno accertato rispetto al
valore ponderato di emissioni complessive consolidate nel corso dei precedenti dodici
mesi, deve essere riferita all’uscita di ogni singolo impianto di depurazione e comunque
prima dell’eventuale confluenza degli scarichi in corpi di ricezione collettivi, compresi quelli
adibiti allo scarico finale. (articolo 4)
3. ridurre le emissioni di materiali polverulenti per i quali non risulta tecnicamente possibile la
quantificazione delle relative emissioni massiche, devono essere dotati di idonei sistemi
atti a prevenire ed evitare il diffondersi nell’ambiente circostante di polveri tal quali o
derivanti da processi produttivi. (articolo 5)
4. a redigere un piano di riduzione delle emissioni a carico dei gestori degli impianti soggetti
ad AIA che se non rispettato può portare alla sospensione della attività dell’impianto
5. il piano redatto sulla base del VDS parte integrante dello Studio di Impatto Ambientale nel
caso di progetto sottoposto a VIA e della domanda di AIA (articolo 6)
6. Nell’ambito delle procedure di VIA e di AIA di competenza statale, il rapporto VDS
costituisce elemento essenziale per la formulazione dei pareri di competenza regionale
(articolo 6).
Invece per la VDS statale la legge 89/2013 prevede che il rapporto di valutazione del danno
sanitario non può unilateralmente modificare le prescrizioni dell'AIA. in corso di validità, ma
legittima la regione competente a chiedere il riesame della stessa ai sensi dell'articolo 29-octies,
comma 4, del DLgs 152/2006.
Ma è chiaro che il Decreto sulla VDS statale una volta pubblicato nella Gazzetta Ufficiale supera la
legge ed il regolamento pugliesi e lo stesso discorso varrebbe per altre norme regionali.
“Ciò comporta che, pur a fronte delle gravi criticità evidenziate dal I rapporto VDS Puglia, il sistema
di tutele e di sanzioni prescritto dalla disciplina VDS della Regione Puglia non e` piu` in vigore. Si
completa così il percorso di progressiva alterazione e modifica di un istituto che nelle intenzioni del
legislatore regionale era nato, foriero di interessanti prospettive, a tutela della salute e
dell’ambiente in relazione alla natura delle emissioni industriali inquinanti, ma nella versione

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statale privilegia invece l’aspetto economico - occupazionale lasciando per strada i punti di forza.
E´ netta l’impressione, già paventata nei precedenti contributi pubblicati su questa Rivista, che la
VDS rappresenti l’ennesima occasione perduta della politica legislativa ambientale italiana.” 6
D’altronde la legge che costituisce il fondamento normativo del Decreto statale sulla VDS è stata
riconosciuta costituzionalmente legittima con sentenza della Corte Costituzionale n. 85 dl 2013
(per un esame vedi in questa voce AIA 2013)
Successivamente con apposito ricorso l’Arpa della Puglia ha contestato che, i criteri metodologici
utili per la redazione del rapporto VDS - introdotti dal Decreto interministeriale in data 24 aprile
2013 inerente la Valutazione del Danno Sanitario - possono in concreto vanificare la stessa
Valutazione di Danno Sanitario così come concepita a livello regionale sulla base della L.R. Puglia n.
21/2012. In particolare la ricorrente sostiene – nell’unica articolata censura – che l’effetto
applicativo del decreto interministeriale impugnato, si porrebbe in contrasto con l’obiettivo
primario di consentire il riesame dell’AIA e di svolgere la funzione preventiva.
Il TAR Lazio con sentenza n. 8982 del 2014, nel respingere il ricorso, ha affermato: “la necessità
che la VDS faccia riferimento a dati concreti (misurati), dovendosi fornire immediata garanzia da
un lato del rispetto della salute e dell’ambiente e dall’altro della prosecuzione della attività
produttiva; una VDS basata su stime modellistiche, al contrario, non sarebbe in grado di operare
un concreto bilanciamento degli interessi nel breve periodo considerato dal legislatore.”
Aggiunge il TAR Lazio:
“ La valutazione di criticità, affidata alla comparazione con indicatori numerici ampiamente
referenziati nella letteratura internazionale ed utilizzati in molti paesi industrializzati, può
segnalare la necessità di riaprire l’AIA soltanto quando, per specifici contaminanti, il contributo
dell’emissione dello stabilimento sulla qualità ambientale sia apprezzabile ed il rischio per la salute
ecceda una soglia di accettabilità definita (cfr. anche la memoria difensiva della Avvocatura dello
Stato pag. 9 “La comparazione dei danni potenziali (rischi), annualmente stimati avvalendosi di
contaminazioni ambientali rilevate dalle stazioni di monitoraggio, consentono di valutare
l’andamento dei rischi per la salute affrancandosi l’analisi dell’incertezza intrinsecamente
associata alle valutazioni stocastiche. Il modello di valutazione del rischio adottato nella VDS
statale che, in analogia con quello regionale riprende l’ormai consolidata metodologia proposta
dall’US-EPA, risulta più completo ed in grado sia di considerare la distribuzione per età della
popolazione sia di valutare le modalità di esposizione agli specifici contaminanti. Anche in questo
caso, il tavolo degli esperti a cui è affidato il coordinamento dello studio garantisce la rigorosità
scientifica delle scelte soggettive indispensabili in ogni procedura stocastica”).
Non v’è dubbio, dunque, che l’approccio metodologico utilizzato nell’impugnato provvedimento
risulti pienamente coerente con gli obiettivi indicati dal legislatore e tale da perseguire un corretto
bilanciamento tra diritto alla salute (art. 32 Cost.) da cui deriva il diritto all'ambiente salubre, e
diritto al lavoro (art. 4 Cost.), da cui deriva l'interesse costituzionalmente rilevante al
mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni
sforzo in tal senso (Cfr. Corte Cost. n. 85/2013; sentenza n. 264 del 2012).
Né, del resto, il provvedimento impugnato appare esautorare le funzioni costituzionalmente
garantite alle Regioni e ciò non solo poiché il decreto interministeriale concerne esclusivamente la
individuazione dei criteri metodologici utili per la redazione del rapporto di valutazione del danno
sanitario, ma anche in considerazione del fatto che lo stesso decreto è stato emanato in
6
M. Tagliaferro in Ambiente&Sviluppo n. 10/2013

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attuazione della normativa primaria che tutela il ruolo delle Regioni in materia sanitaria e di
sicurezza sul lavoro prevedendone il costante coinvolgimento

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Note critiche al decreto ministero salute 24 aprile 2013

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