韩国公共住宅政策之发展与转型
- 1. 1 韓國的公共住宅政策之發展與轉型-以首爾市為分析之焦點 黄丽玲1 劉恩英2 摘要 前亞洲四小龍中的新加坡與香港，由於受到新自由主義的影響，從 1980 年代晚 期，公共住宅都邁向鼓勵所有權的市場化轉向。在臺灣，政府除了興建軍眷住宅 外，更是從公共住宅大幅撤退。然而同一時期，韓國卻開始大力發展公共租賃住 宅政策，2010 年公共租賃住宅存量已經超過整體住宅存量的百分之六，並還在 持續增加中。本文討論韓國公共住宅政策的歷史發展以及相關政策機制，包括在 1980 年代晚期朝「再公共化」而非「私有化」轉向的社會原因、不同居住者為 對象的公共住宅類型、租金與租期制度的發展，以及在公共住宅興建過程中，國 家與市場機制的新關係。 關鍵字：韓國、首爾、公共住宅、社會安全網、住宅政策 Among the former ‘four Asian tigers’, Singapore and Hong Kong governments since the late 1980s, have shifted to a neo-liberal approach, of encourage ownership rather than strengthening public housing. In Taiwan, except the housing for military sector, government has also retreated from building public housing. However, about the same period of time, government of South Korea has launched the public rental housing programs, and by now the accumulated quantity has been over 6 per cent of the total housing stock of the whole nation. This paper explores the history and related mechanisms of the development of public housing policies in South Korea. We will analyze the social factors which pushed the governmental to adopt a re-publicizing, rather than privatizing approach of housing. We will discuss the various types of public housing programs and the designed mechanisms for rent and period, and above all, the relationship between state and market in public housing policies. In conclusion, we point out that the public housing policy in Korea has developed to play the role as social security net as well as an interface to satisfy the multiple social values. Keywords: Korea, Seoul, social safety net, housing policy 1 臺灣大學建築與城鄉研究所副教授 liling@ntu.edu.tw 2 臺灣大學建築與城鄉研究所博士候選人 gouda3333@gmail.com
- 2. 2 一、前言 南韓、新加坡、香港以及台灣，在 1980 年代晚期，因為經濟高度發展而被 世人稱為「亞洲四小龍」。其中，香港與新加坡被學者認為是以政府提供廉價的 公共住宅政策，滿足勞動力在生產的需求，並使資本家得以壓低工資、強化競爭 力而促成經濟成長的模式。然而上述兩地政府，在 1990 年代以後至今，受到了 新自由主義的影響，紛紛採取將公屋出售的私有化模式，同時降低公共租賃住宅 的比例。對比之下，韓國從 1980 年代晚期所發展出來的公共住宅政策則顯得非 常特殊。 金秀顯教授認為，在韓國符合國際標準、被稱為「永久賃貸住宅」的公共租 賃住宅首次開始於 1989 年。在 2010 年底，如果將興建中的數目也算入的話，不 列入出售的公共住宅，在韓國僅是「公共租賃住宅」佔所有家戶比例已達 6.3%， 將近一百萬戶（金秀顯，2011）不僅在量上急起直追，韓國的公共租賃住宅也在 機制的設計上也越見精細。從盧泰愚到李明博政權，二十多年當中，朝野兩黨配 合著新的法令的制訂，不斷地發展出新的公共租賃住宅計畫，對於繼續興建租賃 住宅也有高度共識。反觀臺灣，政府在二次大戰之後的經濟高度成長期之中，與 韓國一樣，並沒有制訂強大的住宅政策。政府在一九七０年代中期到八０年代中 期，雖然曾經短暫的興建國民住宅，到九０年代，國民住宅政策幾乎已經宣告失 敗，繼續興建的則以軍眷改建為主流。此外，臺灣的國民住宅的特點是，多為賣 斷、並非以社會弱勢階級，而是以軍公教階層為主要對象，其公共性一直受到質 疑。在臺灣，目前公共租賃住宅的比例總數約六千戶，僅佔全體住宅存量的 0.09%。 同時雖然政府這兩年祭出居住正義大旗，仍然沒有具體的政策以及明顯的增加供 給政策。 對比之下，韓國的住宅政策的發展經驗格外令人好奇。因此本文有以下目的： 首先描繪韓國公共租賃住宅政策的社會背景與發展歷程。一九八零年代以來的都 市再開發的背景與社會影響將是分析重點。其次，本文將說明相關政策機制，包 括韓國土地住宅公社（LH）以及首爾住宅公社（SH）的運作，以及以不同居住 者為對象的公共住宅類型、租金與租期制度等設計，制度特色以及現今的實驗性 項目。最後，本文檢視韓國公共租賃住宅政策的理論意義。 二、研究方法 本文主要透過文獻整理，包括對於韓國公共住宅研究、都市運動、都市發展 等方面之既有文獻。在語文上囊括英文、韓文以及日文之相關學術研究重要著作。 一些重要學者的訪問，來自於作者在 2011 年暑假的田野。其次，本文作者也收 集韓國土地住宅公社（LH）以及首爾住宅公社（SH）之官方出版品（英文與韓 文），以及韓文新聞報導與分析。此外，本文的研究觀察主要來自於兩次的參訪。 一次是在 2012 年 2 月，本文兩位作者參加了由韓國都市研究所主辦的第二屆 Inclusive City Network，進行工作坊以及特別是針對解決遊民問題設置的公共租
- 3. 3 賃住宅現場的參訪。在 2012 年九月，本文作者協助社會住宅推動聯盟組織韓國 公共住宅考察團。在四天的考察行程中，我們拜會了韓國住宅土地公社、首爾市 政府住宅局、首爾研究院（Seoul Development Institute, 2012 年改名為 Seoul Institute）、江北區居住福祉中心等政府相關單位，以及韓國都市研究所(Korea Center for City and Environment, KOCER)、The Sharing for Future 等 NGO。我們 參觀了首爾市及近郊的各類型、不同收入背景的住民入住的公共住宅現場（包括 租賃與出售的公共住宅）、聽取簡報並且舉辦工作坊。因此本文的許多觀點來自 在過程中觀察、討論與訪問的發現。此外，本文資料的整理，除了來自兩位作者 外，也包括由兩位作者所提供、但由社會住宅推動聯盟的組織人員所整合、記錄 的參訪行程資料。因此有相當部分來自於集體工作、討論與學習的成果。3 三、都市發展背景 韓國的公共住宅的發展，基本原因是來自於戰後早期快速的都市化所引起的 住宅短缺以及近期因為都市再開發所引起的大規模居民抗議。例如首爾市的快速 工業化與都市化，1960 年約有 245 萬人，1990 年達到 1,061 萬人的高峰，之後 人口成長停滯、甚至些微衰退。至 2011 年底，總人口約 1,053 萬人，約為全國 人口的四分之一4。若以 1960 年到 1990 年每年平均成長約二十七萬人來看，平 均每一天必須要興建兩百多個單位的住宅才能應付需求。（參見表一） 3 整體資料的相關夥伴包括彭扬凯、江尚書、林育如等。 4 首爾市政府官網中文版 http://chinese.seoul.go.kr/gtk/about/fact.php?pidx=3
- 4. 4 在這樣的都市發展速度下，首爾市的住宅建設供應不及。韓國政府在 1963 年通過公營住宅法，1972 年配合郊區化而有「住宅建設促進法」，1984 年「賃貸 住宅建設促進法」。但是公共住宅不僅量少，整體存量中也以分讓（出售）的公 共住宅為主，租賃住宅僅佔小部分。市場化的住宅方面，由於韓國國家的發展政 策在戰後為了鼓勵國內財閥進行工業生產，初期經由貸款的限制，弱化了財閥對 於私人住宅市場的投資，因此在一九八０年代以前，大都市中的違建是常見的狀 態。在首爾市中聚集了大規模的違建以容納大規模的居民與持續湧入的城鄉移民， 俗稱為板子房（木板隔間）、月亮村（山坡地違建）。在首爾市，違建在整體住宅 中所佔的比例，在一九六０年代約為三分之一，一九七０年代有 20%，一九八０ 年代則有 10%。（Kim, 2011a）例如目前首爾的之名景點清溪川一帶，在一九七 ０年代仍是違建區。 然而首爾市面積才佔全國之 0.6%。在這樣的狹小的都市空間求發展，首爾 的都市發展可以說是以空間擴張、高層化兩種策略交相進行。（Kim and Shin, 2011） 一九七０年代都市發展朝漢江以南發展。江南區開發了大量的新式的高層化住宅。 近代對於首爾都市化影響最為關鍵則是一九八八年漢城奧運的舉辦。為了籌備一 九八八年的奧運，一九八０年代開始了強勁的拆除違建與都市再開發政策。 金秀顯認為，在快速工業化與經濟發展過程中，住宅政策在整體政府施政中 不具有優先性，因此政府是採取「主動地」運用違建來解決問題。但是在都市開 發的過程中，也有不斷的拆除違建、強遷住民的政策。例如 1967 年，首爾市的 政策是要將當時二十三萬三千棟違建，約一百二十七萬人移往市郊。1971 年在 市郊的廣州郡（現在的京畿道城南市），一口氣移住了二十萬人。但是移住當時 水電、住宅等基礎設施仍未完善，同時要購入住宅的費用以及課稅對居民而言負 擔沈重。居民在陳情得不到回應之下，組織了鬥爭委員會，1971 年八月進行五 萬人的集會，最後演變為襲警暴動，警民約一百人負傷，住民共二十二人被捕。 此一事件顯現了當時都市貧民問題逐漸演變為社會問題。（全泓奎，2012） 1971 年之後，強遷的政策趨於緩和，改為原址整建維護。但是一九八０年 代初期，政府與私人發展商聯手，開始了首爾市另一波大規模的違建拆除。1983 年實施的聯合再開發法案（Joint Redevelopment Project），不斷引起大規模的抗議。 進行都市更新之後的地區，因為房價上漲，原住戶搬回有所困難。此外，私人住 宅的押租費與租金不斷飆漲，引起居住的不安定感，與自殺者增加，形成社會統 合的危機。（全泓奎、南垣碩，2011）盧泰愚打出兩百萬戶住宅興建計畫（1988 到 1992 年），以促進首都圈的新建設，但是在 1993 年之前只提供了 19 萬戶。1989 年通過「都市低所得住民之居住環境改善臨時措置法」。並規劃推出為數二十五 萬戶的「永久賃貸住宅」政策給領取社福補助的家庭。
- 5. 5 1990 年則是因應都市再開發（都市更新）地區更新後，租金上漲，住戶難 以遷回的問題，而有「再開發賃貸住宅」的設計而要求再開發方案必須提供百分 之十七的新建住宅給原有租戶。在首爾市，由於新建公共住宅用地供給困難，因 此公共賃貸住宅的供應更加仰賴於再開發賃貸住宅，此項比例要求因此高達百分 之二十。1993 年，金泳三政權則宣布「五十年賃貸住宅」，將對象從原來接受福 利補助的家庭擴張到經濟狀況較好的家庭。但這時期提供的數量較少。1993 年 前一階段的「永久賃貸住宅」方案一度中斷。住在塑膠布蓋成的溫室屋的都市貧 民增加，形成地區加速解體的現象。 1990 年代晚期的經濟危機，暴露了韓國的社會安全網的脆弱。貧困階層的 居住地擴張到市中心、郊區以及地下室住宅。居住對象包括高齡家戶、單親母子 家戶、身障者家戶、移民勞工的多樣化的現象。住宅就不僅是對國民的服務提供 的問題，而是低所得階層如何獲得好品質住宅的問題。(全泓奎、南垣碩, 2011） 1998 年，在亞洲金融危機的背景下，金大中任內更強調福利而非成長，公 共租賃住宅的新名稱為「國民賃貸住宅」，它意在保護國民免於當時亞洲金融風 暴帶來的衝擊；原來目標設定為 5 萬戶。1999 年推動國家基本生活保障法案， 也開始把國民賃貸住宅的照顧對象擴張到 40%分位點以下。在 2003 年盧武鉉上 任後，將國民賃貸住宅擴張為 10 年間要供給增加為 100 萬戶，預計在 2012 年達 到 10%住宅存量，以有效穩定住宅市場。（金秀顯，2011） 盧武鉉時代，提出一百萬戶國民住宅供給政策。並制訂一連串的「國民賃貸 住宅」的特別法案，並以一些不同的方式來提供住宅。如「購入賃貸住宅」是指 政府購入既有的住宅單位轉做為公共租賃住宅，或者是「傳貰賃貸住宅」指的是 政府租下私人住宅，再以低租金再出租給需要的人們。2003 年通過住宅法，並 推動租屋券系統。盧武炫也是歷任興建最多公共賃貸住宅的總統。 李明博政權則提出「甜蜜家庭計畫」（Bogeumjari）。一度曾經以減低賃貸住 宅供應、增加出售住宅的方式，但不久則改回強化租賃住宅政策。預計到 2018 年，整體計畫要興建一百五十萬公共住宅，其中八十萬戶出租，七十萬戶出售。 屆時全韓國的公共租賃住宅存量將達到 12%。而主要的反對黨「民主勞動黨」則 將目標拉高到 15%。 從 1988 至今短短二十多年間，韓國的公共賃貸住宅累積總量已經超越一百 一十萬戶，（見下表）近期更有加速成長的趨勢。反映了在經濟高度不穩定的時 代，反而需要政府投資，建設公共租賃住宅作為社會安全網的想法已經成為朝野 共識。
- 6. 6 <表一> 韓國各階段不同政權的公共租賃住宅以及成果 年間 公共租賃住 宅名稱 政策基礎 提供總數 盧泰愚政權 1988- 1992 永久賃貸住 宅 制度上首次提供共公共租 賃住宅以做為取代違建的 手段. 190,150 金泳三政權 1993- 1997 五十年賃貸 住宅 與上個階段相較，鎖定社會 經濟狀況較好的對象，同時 降低了公共租賃住宅供應 的數量 121,319 金大中政權 1998- 2002 國民賃貸住 宅 從任期的下半開始進行大 量市場化的取向來減輕人 們的住屋負擔 136,261 盧武炫政權 2003- 2007 國民賃貸住 宅 (首爾市則有 甜蜜住屋築 巢計畫) 以積極的社會福利取向供 應公共賃貸住宅，在各政權 中提供了最多的公共租賃 住宅. 472,971 李明博政權 2008- 甜蜜住屋築 巢計畫 （首爾市則 有轉換 Shift 住宅政策） 降低公共住宅政策的供 應，強化可以分期付款購買 的公共住宅 187,542 總計 1,108,244 引自金秀顯（2011），基礎資料來自國土運輸海洋部的土地住宅開發公司，以及金秀顯的整理統 計。 目前韓國的公共租賃住宅類型繁多。一方面反映了不同階段政權將方案推陳 出新的作法，但另一方面也反映了政府針對不同都市發展階段，所要處理的不同 類型家戶的問題。早期的永久賃貸住宅(permanent rental housing)，是針對城市 經濟最低階層，即所得分位 10%以下的家庭而規劃。也包括領有社福補助生活津 貼者、單親家庭戶、榮民等。約四分之三的數量是由大部分由韓國住宅公社（現 以改為韓國土地與住宅公社）提供。此住宅只租不賣，興建經費來自於中央與地 方政府預算，另外加上「國民住宅基金」。總計興辦費用上，政府投入 90%以上， 居民之租金所佔比例僅占 10%以下。 金泳三年代推出的公共賃貸住宅(public rental housing)，則將租賃期訂為 5 年到50年不等。主要的提供對象為因拆遷等原因而有住屋困境的中低收入家庭。
- 7. 7 某些類型的房屋可在租賃期滿後，政府可優先讓售給租住者，並提低利貸款。 金大中的國民賃貸住宅租賃期為 30 年。承租人必須所得在平均收入的50%～70%， 並無自用住宅，同時需開設有公共住屋認購儲蓄戶（Housing subscription saving, HSS）。此外，也依照家庭狀況而有優先等候順序。興建費用 50%來自政府預算， 國家住宅基金佔 30%，來自公共住屋認購儲蓄戶（形同未來租客）的經費則佔 20%。面對全球經濟自由化與私有化的浪潮。政府在住宅興建的直接補貼減少 (約僅剩 50%)，因此相較於永久賃貸住宅，需收取較高租金。1990 年，永久賃貸 住宅政策進一步擴張以因應再開發方案中租戶的需求。再開發方案必須提供 17% 的新建住宅給原有租戶做為另類住屋管道，此一政策稱為「再開發賃貸住宅」。 這個政策目前在都市再開發地區仍然執行著。租金部分，永久賃貸住宅租金約市 場租金之 30%，國民賃貸住宅的租金則約市場租金之 55%~83%。 在面積方面，早期在盧泰愚時代的永久賃貸住宅面積較小，均為 40 平方公 尺以下 (23 到 39 平方公尺)。後期的國民賃貸住宅則有 50 坪到 85 坪不等的面 積，提供給所得 20 分位以下到 40 分位以下、無自用住宅者申請租用。 此外，盧武炫時期也開始發展出「政府購入賃貸住宅」的類型。這類住宅是 認知到所得低所得階層人民在就業以及取得都市服務等方面對於市中心區位的 有更高的依賴性，因此政府開始購入交通區位接近市中心、生活機能完整的私人 房地產市場中的小型建物。購入費用其中 90%由國民住宅基金以及中央政府支 持，10%則來自日後居民的月租與押金。政府進行整修以及購入內部設備後，提 供給例如更新的遊民居住，約市場租金之 60%。但此種住宅有協助重返社會生活 的過渡性質，因此租期 2 年一期，最長 8 年。到 2010 年之前實際提供 40,000 戶。 為解決經濟風暴下，越來越多失業者淪為遊民的問題，許多「政府購入賃貸住宅」， 提供為更生遊民居住，因此除了住宅部門以外，也整合了社福部門的訪視與服務 照顧、以及勞工部門的就業支援等。此外，近年來在公共租賃住宅供給較為不足 的地方，政府也開始以提供租屋券的方式補貼中低收入戶租用私人的住宅。 韓國國家住宅公社(Korea National Housing Corporation, KNHC)為政府全額 出資的政府法人，於 1962 年成立。到 2010 年為止，約半世紀的時間共建超過 2 百萬間公共房屋（包含出售的公共住宅），占南韓同期房屋總建築量的 14.5%。 單是 2004 至 2008 年的五年裡，總共供應 43 萬間公共賃貸住宅，占全國公共賃 貸住宅的 78%，其餘是地方政府所興建。2009 年 10 月韓國國家住宅公社韓國土 地公司合併，成立韓國國家土地住宅公社（Korea National Land and Housing Corporation ,簡稱）。韓國土地住宅公社（LH）目前有員工六千多人。以土地購 入、規劃開發與公共住宅興建為主要任務，並將盈餘持續投入公共住宅營造。5 總計至 2010 年為止，該公司共興建 227 萬戶的住宅，佔全韓國 14%的住宅存量。
- 8. 8 其中 117.6 萬為出租，109.8 萬戶出售。LH 並負責其中 54.9 萬戶住宅的營運管理。 此外，依據韓國政府新近推出的擴大公共住宅計劃，從 2009 年至 2018，預計興 建 150 萬戶公共住宅，其中 70 萬出售，80 萬戶出租。LH 將承擔其中 87%，即 130 萬間的興建5。 雖然 LH 是政府成立的法人機構，其營運則結合了公私合夥模式。LH 所開 發的國民賃貸住宅，許多是委由私人公司設計或興建。與臺灣相較，韓國公共住 宅品質的規劃與營建品質更高。例如筆者參觀的清溪（Cheong-gye） 公共住宅 社區位於首爾市西南方，全區 32 公頃，共興建六棟公共住宅。其中一半做為國 民賃貸住宅，而另一半則為出售。但提供出租或出售之住宅，在外觀上並無差異。 其中國民賃貸住宅，出租給收入 40 分位以下的居民。押金為 2600 萬韓元（此為 押租制）、租金含管理 20 萬韓元。社區中設置有托兒所、綠地則規劃有鄰里公園 與河濱公園等。近年來首爾市因土地不足，一些公共住宅是透過將市郊綠帶保護 區解禁加以開發的模式，而此一作法也引起社會批評。清溪社區原用地也屬綠帶 保全地區，因此在興建時特別強調對於例如河川綠地空間的生態保全。此外，位 於江南區，目前仍有部分基地興建中的牛眠社區，則是由 LH 與首爾住宅公社 SH 共同興建，也是混合出租與出售的大規模公共住宅開發。總計有 62 棟，總戶 數 3137 戶的開發案中，出租住宅有 2322 戶，占 74%，出售戶數則為 815 戶。 在首爾市，除了住宅政策局之外，也設有住宅公法人「首爾住宅公司」（Seoul Housing Corporation, SH）。共聘有六百多名員工，總計興建 21 萬戶的住宅單元， 管理 14 萬戶。 四、新近取向 近年來經濟的不穩定使租賃住宅的供給更見重要。韓國政府在 2003 年通過 了住宅法，並宣示 2012 年之前國民賃貸住宅供應量要達一百萬戶，以應對失業 者暴增後的遊民問題。另一方面，早期的公共租賃住宅也面臨設備與服務設施老 舊等問題。2009 年，政府提出「永久賃貸住宅改良事業」的計畫。對永久賃貸 住宅設置社福館、遊戲場等設施，並進行社區環境改善以及空間修繕。 例如蘆原區中溪（Joong-gye）永久賃貸住宅。居民為 1991 年開始入住，總 戶數 1325 戶，5 棟，住宅面積約 11 坪，目前租金加管理費約新台幣 2 千元。租 戶人口中多為身障者、獨居老人、單親家庭等弱勢戶。蘆原區是首爾 25 個自治 區內，低所得者與身障者比例最高的區域。中溪社會福祉館則提供社區綜合性服 5 http://www.bocmacau.com/fimarkets/fm2/fm22/201004/t20100420_1007061.html
- 9. 9 務，服務對象除了當地居民外，也包含附近 3 個洞的居民。管理經營是由市政府 的社會福祉科委託「社會福祉法人韓國服務會」。這個社福館為 1992 年啟用，為 地上 3 樓設施，預計 2013 年拆除重建。預將花費 21 億韓圜。 此外，政府相關組織也更多樣化地扮演住宅服務支援的角色。例如在江北區 居住福祉中心，提供居民居住諮詢、資源提供以及居民訪視。比較特殊的是對低 收入居民租屋的押金、租金代墊協助。居民的申請、經由江北區居住福祉中心評 估審查個案經濟情況是否緊急，及後續繳付租押金的能力後，給予月租金最多六 個月，押金最高一百萬韓元的金額代墊金額。這些經費不需償還，但同一申請人 期滿之後三年以內不能再申請。若不符合資格者會協助申請其他資源，及進行其 他服務。江北區居住福祉中心目前一年可負擔約 35 到 40 戶的租金代墊補助。補 助資源則是來自勸募基金會。6 2003 年住宅法通過。同時政府提出「居住福祉 RoadMap」，將最低居住水 準、居住管理等法制化。同一年，韓國政府在交通建設部（現為國土海洋部）設 立了居住福祉科。這些制度的改變，彰顯了韓國公共住宅的發展目標逐漸從量的 供給轉移到質的提升。而福祉服務逐漸整合到住宅體系當中。相關作法包括 2006 年開始，則對提供給遊民更生的小規模賃貸住宅計畫加以制度化。居住支援包括 相關民間團體在就業、管理、地方福利等資源的仲介等。同時社區設立人權教室， 提供相關活動課程。在身心障礙者方面，2009 年進行障礙者的居住狀況調查， 2010 年開始推動障礙者自立生活之居住福祉事業。目前全國設置有十二個「居 住福祉中心」設置，針對弱勢家戶提供商談。(全泓奎、南垣碩, 2011） 韓國政府在公共住宅的發展目標上，界定得很清楚，即是以優先照顧中低 收入階層為主。公共住宅雖為國土海洋部的業務，預算編列為「社會福利」項目， 而且近年來的住宅預算逐年上升，從 2006 年為 13.5 兆韓元（約 3,550 億台幣） 上升到 2010 年的 16.7 兆（約 4,395 台幣）韓元。（Lee, 2012） 以住宅政策為中心，相關政策也逐漸擴展居民的經濟與就業議題，並與社會 雇用政策整合。例如韓國在 2007 年通過社會企業育成法。在 2012 年，首爾有將 近 1000 個社會企業，他們雇用更生遊民，發展出自行車修理店鋪、有機農業產 品等事業。首爾市在 2009 年經營地域自立生活中心與居住福祉事業的企業數共 有 338 家，總雇用人數有 1532 名，平均雇用 4.5 人。例如 The Sharing for Future （SF），是在 2006 年成立 。這個單位在 1990 年即已成立遊民服務中心)。目前 的工作項目結合了福祉事業、 居住事業、 以及社會企業。財源來自於基督教會 的贊助及進行公開募款，約雇用 50 個工作人員。在福祉與居住事業上，SF 協助 區廳參與社區營造，進行舊屋的整建維護、並有獨居老人送餐服務等。在社會企 6 都市改革組織與社會住宅聯盟九月韓國公共住宅參訪記錄
- 10. 10 業的項目，則包括進行公共賃貸住宅社區的室內裝潢工作、職業介紹所、快遞工 作（長者）、看護工作等。7 五、結論 在 1970 年代到 1980 年代，韓國公共住宅的主要的目標是解決長期住宅短缺 的問題。1980 年代晚期以來，在都市再開發加速的背景下，若缺乏公共住宅政 策，則無從解決都市的經濟生產與居民居住需求兩者之間的高度緊張。都市需要 勞動力，也必須都市空間轉型與資本積累，也會產生勞動力再生產的危機。因此 從制度的觀點而言，韓國的公共住宅政策捉住了當時的機會窗口（window of opportunity），回應了都市社會的住宅危機。公共租賃住宅有如是國家與市場在 住宅供給模式上的妥協與止戰線。另一方面，在社會逐漸民主化的氛圍下，組織 都市貧民運動引動了社會的階級意識與對公平的要求，並促使政府瞭解到市場化 不能解決住宅的問題。而從運動的角度來看，則誠如全泓奎（2012）指出，是貧 困社區的居住權運動催生了韓國居住福祉政策。韓國的公共住宅政策的落實，是 居住權運動從反對型到要求型的轉化的結果。 韓國的住宅政策的特點在於隨著社會變遷的需求，機制演化更為複雜與彈性。 針對不同所得家戶需求設計的租金與租期，以及押租、分讓住宅與賃貸住宅等型 態的配合，使公共住宅的服務更有彈性，能夠與居住者的收入、特殊身份需求與 家庭週期等考量相配合。透過政府住宅部門、以及公法人韓國土地住宅公社（LH） 以及首爾住宅公社（SH）的運作，加上由住宅運動轉化的社會團體，搭建了住 宅的建設、管理與服務的體系。同時韓國的住宅體系的擴張也始得住宅能夠支持 許多新的社會價值。例如從 2000 年開始，違建住宅中具有居住事實的租客也可 具有公共租賃住宅的申請資格。而在首爾市，一方面持續解決低所得階層的住屋 問題，另一方面增加以中產階級為對象的租賃住宅的供應，中產階級必須擁屋的 觀念也正逐漸改變當中。 在公私合夥經營上，韓國與亞洲其他國家如新加坡與香港，甚至臺灣的將公 地或公有資源市場化的新自由主義模式，都有顯著不同。韓國的公共租賃住宅政 策，不僅沒有在 LH 的財政赤字下宣告撤退，反而朝野兩黨都有共識要進一步擴 張，同時有更高的政府資金的投入。在執行上，政府購入或租用私人住宅的模式， 或是透過法令強制要求更新地區的開發案必須提供高比例的「再開發租賃住宅」 等模式，顯示韓國的公共住宅政策有一個朝「再公共化」而非「私有化」轉向的 趨勢。總體而言，韓國公共租賃住宅政策是政府為解決都市發展與居住需求兩者 矛盾的產物。政府透過對於住宅議題的強力干預，緩和了住宅市場炒作，並進一 7 都市改革組織與社會住宅聯盟九月韓國公共住宅參訪記錄
- 11. 11 步搭建社會安全網。我們可以說，從 1988 年至今，僅二十多年的光陰，韓國以 租賃住宅為主的公共住宅政策已經成為韓國社會轉型的新介面。臺灣與韓國，在 住宅政策上，顯然選擇了很不一樣的路徑。
- 12. 12 參考書目/引用文獻 一、英文期刊論文 (1)Kim, S-H, (2011a) Squatter settlement policies and the role of the state: from the experiences of Seoul, Hong Kong and Singapore, Housing Studies Review Vol.19, No. 1, pp. 35-61. Korea Center for City and Environment (KOCER), 2011, A study on the rent arrears. 二、日文期刊論文 (1)全泓奎（Jeon, Hong-gyu）(2012) 韓國都市貧困的戰鬥:邁向居住福祉的實踐。 大阪：日本居住福祉學會。居住福祉 Booklet 22。（原文為日文） (2)南结寬（2012）韓國有關民間團體之居住福祉實踐之現狀課題。頁 39 到 49。 居住福祉研究第十三期。頁 39 到 49。2012 年 5 月。日本大阪：日本居住福祉學 會編。(原文為日文) (3)全泓奎、南垣碩（2011）「韓國的居住問題與居住福祉政策」。居住福祉研究 第十一期。頁 25 到 42。2011 年 5 月。日本大阪：日本居住福祉學會編。(原文 為日文) 三、英文報告、書籍 (1)Hyun Bang SHIN and Soo-hyun KIM, forthcoming, Formation and Transformation of Seoul, Korea 四、研討會論文 (1)金秀顯（Kim, Soo-hyun）（2011）「大器晚成？韩国公共租赁住宅的未来」收 於社會住宅國際研討會『居住正義與社會包容』會議論文集。頁 248-260。翻譯： 黄丽玲。社會住宅推動聯盟、臺灣大學建築與城鄉研究所、臺灣社區居住與獨立 生活聯盟主辦。2011 年十月三日、四日：臺大醫院國際會議中心。 (2)Lee, J.K. (2012) Housing Finance and Government Expenditure for Housing Welfare in South Korea. Paper presented in International Conference on Houisng Welfare and pUblic Policy, September 16-18, Hoam Faculty House, Seoul, Korea.